Rechtswidrige Zölle

Trumps Zollpolitik steht rechtlich auf äußerst wackeligen Füßen. Er macht, was er will. Gesetze sind für ihn nur relevant, wenn sie seinen Vorstellungen entsprechen. Das gilt auch für die Zölle, die er manchmal androht, manchmal erhöht und manchmal vertagt. Seine angebliche Zuständigkeit für Zölle leitet er aus dem US- Notstandsgesetz „International Emergency Economic Powers Act“ von 1977 ab, auf das sich ein Präsident berufen darf, „um einer ungewöhnlichen und außergewöhnlichen Bedrohung zu begegnen“, für die der nationale Notstand ausgerufen wurde.

Trump hatte den Drogenschmuggel aus Mexiko und Kanada sowie die illegale Einwanderung aus diesen beiden Staaten zur nationalen Notlage erklärt. Beides rechtfertigt jedoch offenkundig keine Zollerhöhungen. Daher liegen auch Trumps Begründungen dafür auf einer völlig anderen Ebene. Auch das US-Handelsbilanzdefizit kann keine Notstandssitualition rechtfertigen. Dieses besteht seit vielen Jahrzehnten und wird als Folge der internationalen Wirtschaftsbeziehungen betrachtet.

Niemand ist der Vergangenheit auf die Idee gekommen, das Notstandsgesetz könne dem Präsidenten die (willkürliche) Festlegung von Zöllen gestatten. Artikel 1 Abs. 8 der US-Verfassung gibt dem Kongress die ausschließliche Kompetenz, Zölle zu erheben. Trumps Vorgehen missachtet die Gewaltenteilung der Verfassung und bewirkt eine Übertragung staatlicher Kernkompetenzen auf eine einzelne Person. Inzwischen liegen in Florida Klagen gegen Trump wegen dieses Verfassungsverstoßes vor. 

Ergänzend weisen Kritiker auch auf die „Major Questions Doctrine“ des Obersten Gerichtshofs verwiesen, wonach Bundesbehörden (also auch der Präsident) Entscheidungen „von großer und politischer Bedeutung“ nur treffen dürfen, wenn der Kongress ihnen diese Kompetenz klar und ausdrücklich übertragen hat. Fachleute schätzen die Chancen für einen Erfolg dieser Klagen allerdings gering ein. Bekanntlich ignoriert Trump gerne Gerichtsentscheidungen, die ihm nicht passen, und schöpft den gesamten Rechtsweg aus. Der Kongress verfügt – so die rechtliche Meinung – über keine Eingriffsmöglichkeit. Die Tatsache, dass sich viele der betroffenen Staaten verhandlungsbereit und nachgiebig zeigen, unterstreicht diese pessimistischen Einschätzungen.  

Trumps Zollgebühren verstoßen auch gegen die Regeln der Welthandelsorganisation (WTO). Durch seinen Handelsstreit ist die WTO stärker in die aktuelle Diskussion gelangt, genau zu ihrem dreißigjährigen Bestehen. Ihre Rechtsvorschriften sind international maßgeblich und die WTO gerät unter Druck. Doch sie erweist sich bisher als widerstandsfähig, hält sich zurück und beschränkt sich darauf, auf staatliche Initiativen zu warten und zu reagieren. Die Erhöhung bestehender Zölle bzw. deren Einführung nicht im Ermessen der Staaten liegt, die WTO-Mitglied sind, sondern der Genehmigung durch die WTO bedürfen.

Die WTO ist eine internationale Organisation mit eigener Rechtspersönlichkeit (Sonderorganisation der Vereinten Nationen) und Sitz in Genf. Sie wurde nach siebenjähriger Verhandlungszeit im April 1994 gegründet („Marrakesch-Abkommen“) und nahm am 1.1.1995 ihre Arbeit auf. Die WTO verwaltet verschiedene internationale Handelsabkommen, insbesondere übernahm sie alle bisherigen Handelsvereinbarungen des General Agreement on Tariffs and Trade (GATT). So bildet sie den institutionellen Rahmen für den internationalen Handel. 

Neben der WTO gibt es noch eine weitere UN-Organisation, die mit Fragen des internationalen Handels befasst ist, die UNCTAD (UN Conference on Trade and Development). Ihr Ziel ist die Förderung des Handels zwischen Ländern mit einem unterschiedlichen Entwicklungsstand. Generell soll durch die UNCTAD die Verständigung zwischen Süd und Nord verbessert und eine neue, gerechtere Weltwirtschaftsordnung erarbeitet werden. Zur UNCTAD gehören alle UN-Mitgliedsländer, ihre Vertreter treffen sich alle vier Jahre zu einer Konferenz. Gemeinsam mit der WTO hat die UNCTAD das Internationale Handelszentrum ITC gegründet, das Entwicklungsländer beim Wirtschaftswachtum und bei Außenhandelsfragen unterstützt.

Seit den 1950er Jahren sind die Zollsätze weitweit zurückgegangen, der Handel wurde liberalisiert. Die Überlegung war, dass der Wohlstand am größten ist, wenn die staatlichen Beschränkungen gering sind und dort produziert wird, wo es am günstigsten ist. Vor allem die USA waren damals die treibende Kraft beim Abbau von Zöllen und der Förderung des Freihandels. Erst seit 2008/2009 – nicht erst seit Trump – ist wieder eine Zunahme des Protektionismus erkennbar, vor allem bei Schwellenländern. Sie wollen junge Unternehmen schützen, ihre Abwanderung verhindern und Einnahmen erzielen. In vielen Ländern standen Zölle in der Tat am Anfang einer erfolgreichen Industrialisierung. Beispiele sind Deutschland Anfang des 19. Jahrhunderts und später Japan und eine Anzahl ostasiatischer Länder.

Zur Förderung des Freihandels war bereits 1947 von 23 Staaten das General Agreement on Tariffs and Trade (GATT) vereinbart worden. Eigentlich war die Gründung einer internationalen Handelsorganisation geplant, doch fand sich dafür keine Mehrheit. Unter anderem stimmte der US-Kongress dagegen. So blieb es bei dem Vertragswerk, in dem die Unterzeichnerstaaten sich verpflichteten, Zölle und Subventionen abzubauen und Handelskonflikte mittels Schlichtung zu lösen. Das GATT entwickelte indes immer mehr institutionelle Merkmale und nahm den Charakter einer internationalen Organisation an. 

In insgesamt acht Verhandlungsrunden wurden Zölle und Handelshemmnisse abgebaut. So wurden die Zölle für Industrieprodukte im Laufe der Jahre drastisch von über 40% auf 4% gesenkt. Besondere Bedeutung hatten die sogenannte Uruguay-Runde und die daraus entstandene Vertragsfassung von 1994. Sie strebt den weltweiten Abbau von Handelsschranken und die Beseitigung der Diskriminierung in den internationalen Handelsbeziehungen an und wurde zur Grundlage der WTO. 

Neben dem Handel mit Waren wurden erstmals auch der Dienstleistungsverkehr, der Handel mit geistigem Eigentum und die Belange der Landwirtschaft und der Entwicklungsländer einbezogen. Für Dienstleistungen und für geistiges Eigentum gibt es eigene internationale Abkommen, das ‘General Agreement on Trade in Services‘ (GATS) und das ‘Trade-Related Aspects in Intellectual Property Rights‘ (TRIPS).. Zudem ist die WTO zuständig für die regelmäßige Überprüfung der Handelspolitiken der einzelnen Mitglieder sowie für die ‘Vereinbarung über Regeln und Verfahren zur Beilegung von Streitigkeiten’. Bis 2022 gab es 596 Fälle, in denen ein Mitglied eine Konfliktlösung beantragt hatte.

Gemäß WTO-Bestimmungen gilt im internationalen Handel die Meistbegünstigungsklausel. Sie besagt, dass Vorteile und Befreiungen, die einem bestimmten Land gewährt werden, auch allen anderen WTO-Mitgliedstaaten einzuräumen sind. Ausnahmen sind möglich. So sind Zollunionen und Freihandeslzonen sowie – aus historischem Anlass – das Commonwealth ausgenommen. Auch gilt die Klausel nicht, wenn der andere Staat nicht den gleich gesetzlichen Beidngungen unterliegt. Ein weiterer Grundsatz der WTO-Mitgliedschaft ist die Inländerbehandlung. Dieses Prinzip verbietet es, importierte Waren schlechter zu behandeln als einheimische. Untersagt sind auch mengenmäßige Beschränkungen für Importe.

Nur unter bestimmten, von der WTO vorgegebenen Ausnahmevorschriften, sind seit Inkraftreten des GATT Zollerhöhungen oder neue Zölle zulässig. Solche Ausnahmen können zum Beispiel Maßnahmen zum Schutz inländischer Interessen sein. Diese sind allerdings im GATT-Abkommen restriktiv definiert. Ein Anlass liegt z.B. vor, wenn Importe zu einem ernsthaften Schaden bei einer konkurrierenden nationalen Branche führen. Entscheidend sind dann die Menge der betroffenen Waren und die Höhe des Schadens. Laut GATT können auch Maßnahmen zum Schutz der öffentlichen Moral sowie des Lebens und der Gesundheit von Tieren, Menschen und Pflanzen ausnahmsweise erlaubt sein.

Zulässig und von der WTO vorgesehen sind Antidumpingzölle. Dumping liegt vor, wenn zwecke Exportförderung für ausgeführte Waren geringere Preise verlangt werden als auf dem einheimischen Markt. Ähnliches gilt für subventionierte Exportwaren. Wenn dieser Warenabsatz ursächlich ist für Schädigungen der heimischen Wirtschaft, dürfen Ausgleichszölle erhoben werden.

Schließlich erlaubt der GATT-Vertrag auch Maßnahmen zum Schutz der nationalen Sicherheit. Auf diese Regelung beriefen sich die USA, als sie 2018 neue Zölle auf Stahl und Aluminium einführten. Die Europäische Union hielt dies nicht gerechtfertigt, hat ein WTO-Streitbeilegungsverfahren dagegen eingeleitet und eigene Zölle auf ausgewählte Waren mit US-Ursprung eingeführt (Motorräder, Geflügel, Rindfleisch und Orangen). Deren Umfang entsprach in etwa dem der US-Zölle (26 bis 28 Mrd. $). Inzwischen wurden die Gegenmaßnahmen bis April 2025 ausgesetzt, weitere Reaktionen sind geplant.

In seiner ersten Amtszeit hatte Trump schon einmal Zollerhöhungen vorgenommen und mit Fragen der nationalen Sicherheit begründet. Das WTO-Schiedsgericht hat dies damals als rechtwidrig eingestuft. Die USA haben dagegen Berufung eingelegt. Gleichzeitig blockieren sie jedoch seit 2019 die turnusmäßige Neubesetzung des WTO-Berufungsgerichts – ein unerklärlicher Widerspruch. Die EU bemüht sich derzeit, gesetzliche Grundlagen dafür zu schaffen, trotz blockierter Berufungsinstanz Gegenmaßnahmen ergreifen zu können. Solche Widersprüche sind für Trump nicht unüblich. 

Die USA sehen die WTO-Regeln nicht als fair und wirksam an, beanstanden die chinesischen Handelspraktiken und verweisen auf ihre negative Handelsbilanz. Trump geht weiter. Er missachtet das geltende WTO-Recht. So will er sogenannte reziproke Zölle erheben, und zwar überall dort, wo die USA derzeit niedrigere Abgaben erheben als ihre Handelspartner. Damit würden die USA die Meistbegünstigungsklausel der WTO unterlaufen, die bekanntlich vorschreibt, dass ein Staat jedem Handelspartner die gleichen Vorteile einräumen muss, die er einem anderen gewährt. 

Auch für Gegenmaßnahmen gibt es Regeln der WTO. Zum Beispiel können Kompensationen vereinbart werden, um eventuelle Schäden oder Verluste auszugleichen. Kommt es nicht zu einer Einigung, so können die betroffenen Staaten Handelskonzessionen aussetzen, die sie bislang gewährt haben. Als letzter Weg bleibt ein Streitbeilegungsverfahren durch WTO. Nur wenn dieses erfolglos bleibt, sind Strafzölle als Sanktionen zulässig.

In Streitverfahren setzt die WTO ein Streitschlichtungsgremium (Panel) ein, das quasi die Funktion eines Gerichts wahrnimmt. Stellt es Verstöße fest, so fordert es deren Abstellung. Werden Rechtmittel eingelegt, so entscheidet eine siebenköpfige Berufungsinstanz, der Appelate Body. Erst mit dessen Ermächtigung sind Strafzölle erlaubt.

Alle bei der WTO zulässigen Ausnahmen von den Vorgaben des GATT rechtfertigen nicht Trumps willkürliche Zollpolitik. Er setzt Zölle als Vielzweckinstrument ein, um wirtschaftliche und geopolitische Ziele zu verfolgen. Der frühere WTO-Generaldirektor und EU-Handelskommissar Pascal Lamy meint, dass die „USA in Sachen Zölle durchgedreht“ seien. Der Versuch, anderen Staaten damit Zugeständnisse oder gar Geld abzupressen, sei schon eine mafiöse Methode. Lamy sieht jedoch keine Bedrohung des globalen Freihandelssystems und glaubt, dass die Macht der Finanzmärkte ein Umdenken bringen wird. Zudem trügen die USA nur 13% zum weltweiten Handel bei. Seiner Meinung nach sind die USA faktisch bereits aus der WTO ausgetreten. Deren Rolle sei es jetzt, Ansteckungen zu verhindern.

Im aktuellen Streitfall könnten die von US-Zöllen betroffenen Staaten bei der WTO ein Streitbeilegungsverfahren einleiten. Allerdings dürfen die klagenden Länder nach WTO-Recht erst dann Gegenmaßnahmen androhen und ergreifen, wenn die WTO die Rechtswidrigkeit der US-Zollpolitik festgestellt hat. Man erahnt die Komplexität der Auseinandersetzung. Streng genommen wären eigentlich alle Gegenmaßnahmen von EU, China u.a. zum derzeitigen Zeitpunkt illegal. Nachvollziehbar sind sie jedoch schon.

In der Schweiz gibt es bereits Forderungen, eine Klage einzureichen. Die dortige Regierung setzt jedoch auf Verhandlungen. Von anderen Staaten bzw. von der EU sind konkrete Pläne für Klagen nicht bekannt. Wahrscheinlich wird derzeit davon Abstand genomen, weil bis zu deren Abschluss Gegenmaßnahmen nicht erlaubt wären. Die EU setzt (noch) auf diplomatische Lösungen und will nur im Ernstfall mit Gegenzöllen antworten. Dies ist ganz im Sinne der WTO. Ihr Generalsekretär sagt, dass „die WTO genau für Zeiten wie diese geschaffen wurde – um einen Raum für Dialog zu bieten, Konflikte einzudämmen und ein offenes, berechenbares Handeslumfeld zu unterstützen.“ Rechtlich könnte eine Regierung übrigens gleichzeitig Verhandlungen führen und Klage erheben. Dies würde wahrscheinlich sogar ihre Verhandlungsposition stärken. 

Entscheidend dürfte sein, wie Trump künftig reagiert:

# Er kann zu der Einsicht kommen oder gebracht werden, dass seine Zollpolitik der amerikanischen Wirtschaft und Gesellschaft schadet und daher revidiert werden muss. Bekanntlich erwarten Fachleute in den USA Preissteigerungen, zunehmende Arbeitslosigkeit, Wechselkurswirkungen und Engpässe in einzelnen Warengruppen

# Trumps Erwartungen erfüllen sich. Viele Staaten knicken vor seinen Forderungen ein und machen Zugeständnisse. Dann kann er sich zufrieden zeigen und auf extreme Zollerhöhungen verzichten.

# Er folgt einer Gerichtsentscheidung bzw. einem Schiedsspruch der WTO und korrigiert seine Zollpolitik. Dies dürfte er vor allem dann tun, wenn ihm der beanstandete Zoll bereits aus anderen Gründen unangenehm oder lästig ist. Er kann dann den Gerichten oder dem internationalen System die Schuld geben. 

# Trump ignoriert sowohl nationale Gerichtsentscheidungen als auch Schiedssprüche der WTO. Viele betroffene Staaten würden dann Streitbeilegungsverfahren einleiten und – legitimiert durch eine WTO-Entscheidung – Strafzölle einführen. Die WTO selbst hat keine Sanktionsmöglichkeiten, einen Ausschluss aus der WTO sieht deren Satzung nicht vor. 

# Trump tritt aus der WTO aus. Bislang hat er dies zwar noch nicht angedroht, angesichts seiner Unberechenbarkeit kann man es jedoch nicht ausschließen. Einen solchen ‘Rücktritt’ hat es noch nie gegeben. Im Falle der USA hätte er erhebliche Folgen für das Welthandelssystem. Bei einem Rücktritt gilt das „Alles oder nichts-Prinzip“: Entweder tritt man von allen WTO-Übereinkommen zurück, oder man muss alle unterschiedslos anerkennen.

Im Falle eines Rücktritts müssten die USA mit allen anderen 165 WTO-Mitgliedern bilaterale Handelsverträge aushandeln und abschließen. Regionale Handelsbündnisse wie der Verband südostsiatischer Nationen (ASEAN), das Afrikanische Freihandelsabkommen (AfCFTA), der Gemeinsame südamerikanische Markt (MERCOSUR) und vor allem die Europäische Union dürften merklich an Bedeutung gewinnen.