Damenwahl

Am 30. November 1918, also vor genau 105 Jahren,  wurde das aktive und passive Frauenwahlrecht in Deutschland eingeführt. Aktives Wahlrecht heißt, dass jemand wählen darf. Personen mit passivem Wahlrecht dürfen kandidieren und gewählt werden („Wählbarkeit“). Und die Entwicklung ging weiter. In immer mehr Staaten gab es das Frauenwahlrecht, und immer mehr Frauen zogen in die Parlamente ein. 

In Deutschland gab es indes Ende 2021 einen Rückschlag. Die in Brandenburg und Thüringen beschlossenen Paritätsgesetze wurden als verfassungswidrig verworfen. Durch die Neuregelung sollte vorgegeben werden, dass die Landeslisten abwechselnd mit Frauen und Männern zu besetzen sind.

Die Erlangung des Frauenwahlrechts war ein langer und schwieriger Kampf. Schon während der französischen Revolution entstand eine „Erklärung der Rechte der Frau und Bürgerin“, die Wortführerin wurde 1793 nach einem Schauprozess hingerichtet. Vor rund 200 Jahren bildeten sich vielerorts Frauenbewegungen, die für Gleichberechtigung und Wahlrecht eintraten. Zumeist erfolgte dies in Vorträgen, Flugblättern und Petitionen, in England sogar mit Demonstrationen und gewaltsamen Protesten („Suffragetten“).

 Kompliziert wurde das Verfahren, weil parallel zu den Bestrebungen der Frauen oft noch die Bemühungen um ein uneingeschränktes Wahlrecht für Männer verliefen. Vielfach galt nämlich dort noch ein Zensuswahlrecht, also ein Wahlsystem mit ungleichem Wahlrecht. Wählen durfte nur, wer gewisse Finanzmittel nachweisen konnte, z.B. durch Steueraufkommen, Grundbesitz oder Vermögen. Frauen sollte daher auch nur dieses eingeschränkte Recht zugestanden werden.

Zur verfassunggebenden Nationalversammlung im Mai 1848 wurde von jeweils 50.000 Männern ein Abgeordneter gewählt. Die deutsche Reichsverfassung von 1849 schuf ein gleiches, geheimes und direktes Mehrheitswahlrecht für Männer, die mindestens 25 Jahre alt waren. Bekanntlich scheiterte diese Reichsgründung. In Preußen galt dann das Dreiklassenwahlrecht, wobei jede Klasse ein Drittel der Wahlmänner bestimmte, die wiederum die Abgeordneten wählten. Klasse I umfasste Personen mit hohem Steueraufkommen (Adel und Großgrundbesitz), Klasse II die mittleren Steuerzahler, zumeist Kaufleute, und Klasse III die übrigen 83 % der Wähler. Erst mit der Reichsgründung von 1871 trat das 1849 beschlossene Wahlrecht in Kraft.

Das Frauenwahlrecht war damals auch Gegenstand parteipolitischer Wertungen. Sozialisten und Liberale meinten, dass es eher den Konservativen und Klerikalen helfen würde, während diese eher linke und liberale Parteien als Nutznießer sahen. In der Tat wählen Frauen anders als Männer. Die Gründe sind wissenschaftlich noch nicht ermittelt. In den USA ergaben sich nach Einführung des Frauenwahlrechts Verschiebungen zugunsten der Demokraten, im Senat um fast 20%.

In der historischen Betrachtung fällt Erstaunliches auf: 1838 beanspruchte ein britischer Kapitän die Pitcairn-Inseln (entstanden aus der Meuterei auf der Bounty von 1789) für das britische Reich. Er bestimmte einen Magistrat als Regierungsform, der von allen Inselbewohnern und -bewohnerinnen zu wählen sei, und schuf damit ein allgemeines Wahlrecht. Den Cookinseln erging es ähnlich. Auch dort wurde, als sie 1893 dem britischen Empire einverleibt wurden, ein Parlament eingeführt, das gleichermaßen von Frauen und Männern zu wählen war.

Als nächstes folgte der US-Bundesstaat New Jersey. Wahlrecht hatten dort jedoch nur Personen mit einem gewissen Besitzstand. Da verheiratete Frauen kein Eigentum besitzen durften, galt das Wahlrecht nur für Witwen. 1907 wurde diese Skurrilität wieder gestrichen. Im Staat Colorado galt hingegen ab 1893 ein uneingeschränktes Wahlrecht für Frauen.

Neuseeland (damals noch Kolonie) führte 1893 das allgemeine aktive Wahlrecht für Frauen ein, Australien (bereits souverän) folgte 1902. In Europa gewährte Finnland (damals noch russisch) 1906 als erstes europäisches Land  Frauen das aktive und passive Wahlrecht. Dänemark (einschließlich Island) folgte 1915. In Österreich und Deutschland geschah dies 1918, unmittelbar nach dem Ersten Weltkrieg.

Im Aufruf an das Volk verkündete die deutsche Reichsregierung: „Alle Wahlen zu öffentlichen Körperschaften sind fortan nach dem gleichen, geheimen, direkten, allgemeinen Wahlrecht auf Grund des proportionalen Wahlsystems für alle mindestens 20 Jahre alten männlichen und weiblichen Personen zu vollziehen.“ Am 30. November 1919 erging ein entsprechendes Gesetz. Bei der Wahl zur Nationalversammlung am 19. Januar 1919 konnten Frauen ihr neues Recht erstmals nutzen. Ihre Wahlbeteiligung lag bei 82%. Unter den 423 gewählten Abgeordneten waren 37 Frauen.

Andere Staaten folgten, Aserbaidschan schon 1919. Es war damit der erste mehrheitlich islamische Staat mit Frauenwahlrecht. Frankreichs Nationalversammlung wollte 1936 das Frauenwahlrecht beschließen, jedoch blockierte der Senat als zweite Kammer. So dauerte die Umsetzung bis zum Oktober 1944. Die meisten südlichen und südöstlichen Staaten Europas beschlossen erst nach dem Zweiten Weltkrieg das Frauenwahlrecht. Feudal-agrarische Strukturen und der Einfluss der Kirche prägten lange die Gesellschafts- und Geschlechterordnung. 

In der Schweiz hing das Frauenwahlrecht von einer Volksabstimmung ab, an der nur Männer teilnehmen durften. So kam das Wahlrecht auf Bundesebene erst 1971. Spanien und Portugal waren lange Zeit durch Diktaturen geprägt. Dies verhinderte in Portugal ein Frauenwahlrecht und machte es in Spanien sogar wieder rückgängig. Erst nach Ende der Diktaturen Ende der 70er Jahre kamen dort die Frauen zu ihrem Recht.  

Fast überall tauchten die gleichen – zumeist antifeministischen – Vorbehalte gegen ein Wahlrecht für Frauen auf. Ihre natürliche Bestimmung sei die Arbeit im Haushalt und bei der Kindererziehung; wegen ihrer sozialen Rolle könnten sie nicht unabhängig urteilen, und sie seien bereits durch ihre Ehemänner politisch vertreten. In Großbritannien wurde das Frauenwahlrecht abgelehnt, weil es zu politischen Differenzen zwischen den Ehepartnern führen könne. Aus diesem Grund wurde dort und in Skandinavien zunächst nur ein (kommunales) Wahlrecht für ledige und verwitwete Frauen eingeführt.  Andere Kriterien, nach denen Frauen vom Wahlrecht ausgeschlossen wurde, waren Familienstand, Hautfarbe, Ethnie oder Bildung. Selbst verminderte Intelligenz wurden den Frauen unterstellt.

In katholischen Staaten wie Italien und Belgien oder in Bulgarien wurde nur verheirateten Müttern das Wahlrecht zugestanden, weil sie als „wertvoller“ galten als Kinderlose. Für Männer galt diese Regelung nicht. Gegner des Frauenwahlrechts schufen noch andere Hindernisse: In Griechenland mussten Frauen eine Schulbildung nachweisen (Männer nicht). In England, Irland und Ungarn durften Frauen erst mit 30 bzw. 40 Jahren wählen.

In vielen arabischen bzw. islamischen Staaten wurde den Frauen ihr Wahlrecht erst viel später gewährt: Kuwait 2005, Vereinigte Arabische Emirate 2006, Saudi-Arabien 2015. Wahlvoraussetzung ist dort ein Personalausweis, den jedoch die meisten Frauen nicht besitzen. Nur in der Türkei durften Frauen schon 1934 wählen, In Ägypten 1956 und im Iran 1963. Zwar hatten die abziehenden Kolonialmächte noch die Weichen für das Frauenwahlrecht zu stellen versucht, doch scheiterte dies oft am Geschlechterverständnis in den überwiegend islamischen Ländern. Diese Staaten standen der Beteiligung von Frauen am politischen Leben jahrzehntelang ablehnend gegenüber. In Algerien wurden noch 1962 Kämpferinnen für das Frauenwahlrecht als ausländische Agentinnen bestraft.

Im Laufe der Jahre haben nicht nur immer mehr Staaten das Frauenwahlrecht eingeführt, sondern es sind auch immer mehr Frauen in die Parlamente eingezogen. Im globalen Durchschnitt waren 26,7% aller Abgeordneten weiblich. Die Liste der Staaten, die die Geschlechterparität erreichen oder ihr nahekommen, ist überraschend: An der Spitze standen im August 2023 Ruanda mit 61%, Kuba mit 56% und Nicaragua mit 51%. Etwa zur Hälfte sind Frauen in den Parlamenten von Andorra, Mexiko, Neuseeland und den Vereinigten Arabischen Emiraten (!) vertreten. In der EU liegen Schweden (46,4%) und Finnland (46,0%) vorn, Zypern (14,3%) und Ungarn (14,1%) bilden die europäischen Schlusslichter. Weltweit liegen Japan (10,3%), der Iran (5,6%) und der Yemen (0,0%) hinten.

Deutschland liegt mit 35% weltweit auf Platz 45 (Wahlergebnis 2021). Allerdings schwankt die Frauenquote je nach Partei. Bei den Grünen liegt sie bei 59%, bei der Linken bei 54% und bei der SPD bei 42%. Deutlich niedriger sind die Anteile bei der FDP (24%), der Union (23%) und der AfD (13%).

Etwa die Hälfte aller Länder Welt verfügt über eine irgendwie geartete Quotenregelung, um den Anteil von Frauen in den Parlamenten zu steigern. Solche Quotenregelungen wurden in unterschiedlicher Weise gestaltet. Einige Länder wie Belgien, Frankreich, Portugal, Spanien und Slowenien haben eine Quotierung per Verfassung festgelegt. In anderen Staaten haben sich die Parteien auf freiwillige Quoten verständigt. Quotierung heißt nicht unbedingt Umsetzung des Reissverschlusspinzips, manchmal gilt die Parität nur für einige Spitzenplätze oder für die gesamte Liste.

In Großbritannien ist eine Quotierung wegen des Mehrheitswahlrecht gesetzlich kaum regelbar. Die Labour Party hat daher eine parteiinterne Regelung beschlossen. Dabei wird den Wahlkreisorganisationen vorgegeben, für 50% aller wahrscheinlich gewinnbaren Wahlkreise reine Frauenlisten aufzustellen. Alternativ wird ein Twinning-Verfahren angewandt, bei dem zwei vergleichbare Wahlkreise zusammengefasst und mit einer Frau und einem Mann besetzt werden.

In Frankreich gilt bei der Nationalversammlung das Mehrheitswahlrecht in Einerkreisen, und die Parteien müssen 50% Kandidatinnen nominieren. Da Frauen oft in wenig aussichtsreichen Wahlkreisen aufgestellt werden, konnte die Absicht des Gesetzes unterlaufen werden. Dennoch ist die Zahl der weiblichen  Abgeordneten von 1995 (25,7%) bis 2008 (48,5%) stark gestiegen.

2000 wurde daher ein Paritätsgesetz verabschiedet, wonach alle Wahllisten für die Europawahl, die Regionalwahl, die Hälfte der Senatswahl und die Kommunalwahl (größere Orte) zu gleichen Teil alternierend besetzt werden müssen. Bei den Wahlen zur Nationalversammlung können die Parteien die Vorgaben umgehen, indem sie Bußgelder bezahlen. Diese können durchaus empfindliche Höhen erreichen. Die Republikaner zahlten im Zeitraum 2007 bis 2012 geschätzte 20 Mio. €, die Sozialisten 2,5 Mio. €.

In Anlehnung an das französische „loi sur la parité“ beschlossen die Landtage in Brandenburg und in Thüringen eigene Paritätsgesetze (nur CDU und AfD hatten dagegen gestimmt). Die Parteien wurden darin verpflichtet, bei der Aufstellung ihrer Listen zur Landtagswahl abwechselnd Frauen und Männer zu berücksichtigen. Die Regelungen wurden teils als wichtige Errungenschaft begrüßt, teils jedoch verfassungsmäßig angezweifelt. NPD und AfD klagten dagegen, woraufhin die zuständigen Landesverfassungsgerichte Brandenburg und Thüringen sie im Oktober 2020 und das Bundesverfassungsgericht am 6.12.2021 als verfassungswidrig verwarfen.

Ähnliche Bestrebungen in anderen Bundesländern wurden daher zurückgestellt. Der Auftrag der Regierung an die Wahlrechts-Reformkommission, sich mit einem Paritätsgesetz zu befassen, wurde als erledigt abgehakt. Einzelne Juristenverbände kündigten jedoch an, weiterhin nach rechtssicheren Lösungen zu suchen. Mit seinem Hinweis, dass das Paritätsgesetz eine Modifikation des Demokratieprinzips bedeute und es zu seiner Wirksamkeit einer Verfassungsregelung und nicht nur einer einfachen Gesetzgebung bedürfe, hat das Verfassungsgericht bereits einen Weg gewiesen. Allerdings dürfte es schwierig sein, eine verfassungsändernde Mehrheit zu finden.

Gewiss ist es erstaunlich, dass ein Paritätsgesetz, wie es in Frankreich, einem der Ursprungsländer der Demokratie, rechtmäßig ist und praktiziert wird, den Vorgaben des deutschen Grundgesetzes offenbar nicht genügt. Immerhin enthält unsere Verfassung sogar in Art. 3 (2) ein Gleichstellungsgebot enthält: „Männer und Frauen sind gleichberechtigt. Der Staat fördert die tatsächliche Durchsetzung der Gleichberechtigung von Frauen und Männern und wirkt auf die Beseitigung bestehender Nachteile hin.“

Allerdings haben die deutschen Verfassungsgerichte ihre Ablehnung durchaus ernsthaft begründet: Für sie wird durch ein Paritätsgesetz die Offenheit des Willensbildungsprozesses des Volkes beeinträchtigt. Dieser müsse frei von inhaltlicher staatlicher Einflussnahme bleiben. Einengende Vorgaben für die Parteien bei der Aufstellung der Wahllisten wären damit nicht vereinbar. Dementsprechend befassen sich die Gerichte eingehend mit dem Handlungsrahmen der Parteien.

Ihrer Ansicht nach beschränke das Paritätsgesetz die Rechte der Parteien auf Betätigungs- und Programmfreiheit sowie auf Eigenständigkeit bei der Aufstellung von Kandidat/innen. Es könne sogar dazu führen, bestimmte Bewerber/innen auszuschließen. Personen des jeweils anderen Geschlechts werde gesetzlich der Zugang zu bestimmten Listenplätzen verwehrt. Bei bestimmten Parteien könne die Vorgabe der Quotierung zu Problemen bei der Listenaufstellung führen. 

Ausführlich befassen sich die Gerichte mit der Abwägung, ob und inwieweit nicht die durch ein Paritätsgesetz verursachten Einschränkungen durch das Ziel,  den Frauenanteil zu erhöhen  und die faktische Unterrepräsentanz von Frauen zu bekämpfen, legitimiert sind. Das Gleichstellungsgebot in Art. 3 (2) GG sei jedoch kein Verfassungsgebot, aus dem eine  Notwendigkeit zur paritätischen Ausgestaltung der Wahlvorschläge ableitbar sei. 

Es treffe nicht zu, dass nur eine paritätische  Gestaltung der Wahllisten den Anforderungen an eine repräsentative Demokratie genügen würde. Das Geschlecht sei nur eines von mehreren Kriterien bei einer Wahlentscheidung. Früher habe z.B. die Religion eine große Rolle gespielt, heute vielleicht die politische Stimmung, die Glaubwürdigkeit oder die Popularität. Andere gruppenbezogene Merkmale, die die Zusammensetzung der

 Wahllisten steuern könnten (z.B. Migrationshintergrund), seien durchaus denkbar. Es sei jedoch nicht zutreffend, dass das Parlament  ein „Abbild“ der Gesellschaft mit ihren Gruppen, Schichten und Klassen sein soll.

Als Ersatz für Paritätsgesetze bieten sich Panaschieren und Kumulieren als verfassunsgkonforme Möglichkeit an. Kumulieren ist ein Wahlverfahren, bei dem mehrere Stimmen für eine Bewerbung abgegeben werden können, um deren Listenplatzierung zu verbessern. Panaschieren eröffnet die Möglichkeit, seine Stimmen auf mehrere Kandidat/innen verschiedener Parteien zu verteilen. Wähler/innen, die dies wollen, können also Frauen nach oben befördern. 

Der Effekt kann jedoch auch umgekehrt wirken, weibliche Kandidatinnen verschwinden nach hinten. Hierzu gibt es widersprüchliche Analysen, offenbar abhängig von der Größe und Lage der Wahlkreise und von der jeweiligen Partei. Bei SPD und Grünen verbessern sich erfahrungsgemäß die Listenplätze der Frauen. Eine bislang noch nicht konkretisiertes rechtskonformes Verfahren sieht in den Wahlkreisen Doppelkandidaturen unterschiedlichen Geschlechts vor. Bei der Wahl kann dann eine Stimme mit Präferenz abgegeben werden.

Es hat sich also manches zugunsten der Frauen getan, doch die demokratischen Institutionen sind – auch in westlichen Demokratien – immer noch stark männerorientiert. Frauen müssen in der Regel erst eine Reihe von Hindernissen überwinden, bevor sie erfolgreich kandidieren können. Ob und inwieweit das gelingt, liegt an den politischen Parteien und am Wahlrecht. Alle Staaten, in denen der Frauenanteil über 30% liegt, haben ein Verhältniswahlrecht. Die Länder mit dem niedrigsten Frauenanteil praktizieren dagegen ein Mehrheitswahlrecht.

Die bekannteste Methode zur Erhöhung des Frauenanteils sind parteiinterne Quoten, am wirksamsten in Form des Reissverschlussprinzips. Die Grünen treten seit Gründung stets mit quotierten Listen zu Wahlen an. Auch bei den Linken ist jeder zweite Platz einer Frau vorbehalten. Bei der SPD sind mindestens 40% Frauen zu wählen. Bei der CDU gilt für parteiinterne Ämter und für Europa-, Bundestags- und Landtagswahlen – nicht aber für Kommunalwahlen – eine Frauenquote von einem Drittel. Die CSU kennt nur eine 40%-Quote für Parteivorstandsämter. Die FDP will Frauen ohne Quote fördern, niemand soll nur wegen seines Geschlechts gewählt werden.