Kollektives Beschäftigtenhandeln in der Altenpflege

von Wolfgang Schröder / Hans-Böckler-Stiftung
Im folgenden wird das Schlusskapitel der gleichnamigen Studie dokumentiert (ohne Tabellen, Fussnoten, Literaturverzeichnis). In voller Länge (256 Seiten) finden Sie sie hier.

6 RESÜMEE

Die Altenpflege ist eine junge Teilbranche des Sozial- und Gesundheitssektors in Deutschland. Sie ist erst vergleichsweise spät professionalisiert worden; hat aber seit den 1960er Jahren stark an Beschäftigungs- und Professionalisierungsdynamik gewonnen und sich damit anderen Segmenten des Dienstleistungssektors angepasst. In der alternden Gesellschaft der Bundesrepublik, die durch einen hohen Grad von Arbeitsteilung, Dienstleistungen und Erwerbsbeteiligung gekennzeichnet ist, in der sich die weibliche Erwerbstätigkeit zur Normalität entwickelt, kommt der professionellen, berufsförmigen Altenpflege eine zunehmend größere Bedeutung zu. In dieser dynamischen Perspektive hat sich der Pflegesektor in den letzten Jahrzehnten grundlegend transformiert: Noch in den 1960er Jahren war die Altenpflege eine teilweise semiprofessionelle Form der Daseinsfürsorge, die in hohem Maße durch Sozialversicherungs- und Steuermittel refinanziert wurde und stark durch wohlfahrtskorporatistische Strukturen geprägt war. Zu Beginn des 21. Jahrhunderts präsentiert sie sich als ein zerklüfteter, wettbewerblich gemischt finanzierter Sektor, dessen Beschäftigungsbedingungen von Kostendruck, Flexibilisierung und Ökonomisierung gekennzeichnet sind. Diese Prozesse der Vermarktlichung werden aber nicht von vergleichbaren machtpolitischen Dynamiken auf Seiten der Beschäftigten begleitet: Weder auf der betrieblichen noch auf der überbetrieblich-gewerkschaftlichen Ebene sind sie organisatorisch stark verankert, so dass in der Tendenz gegenüber den Arbeitgebern ein starkes Machtgefälle mit ausgeprägten Repräsentationslücken besteht.

Der Arbeitsmarkt der Altenpflege weist einige Spezifika auf, die ihn auch von anderen Teilbranchen des Sozial- und Gesundheitswesens deutlich unterscheiden. Zwischen 1999 und 2015 gab es einen Beschäftigungsanstieg von 461.036 Arbeitsverhältnissen; darunter 392.802 Teilzeitarbeitsverhältnisse und lediglich 38.124 Vollzeitarbeitsverhältnisse (Statistisches Bundesamt 2001, 2017). In nur wenigen anderen Arbeitsmarktsegmenten ist die Zahl der Teilzeitkräfte, die hier gegenwärtig 65,3 Prozent der Gesamtbeschäftigten ausmachen, so hoch wie in der Altenpflege (Statistisches Bundesamt 2017, eigene Berechnung). Über diese Veränderungen hinweg ist der Pflegeberuf ein Frauenberuf geblieben: Etwa 85 Prozent aller in der Altenpflege Tätigen sind Frauen (ebd., eigene Berechnung). Altenpflegekräfte arbeiten häufiger in Teilzeit, sind gesundheitlich stärker beeinträchtigt und weisen eine kürzere Berufsverweildauer in der Altenpflege auf. Die Arbeits- und Steuerungsmuster in der Altenpflege haben sich insbesondere in Folge staatlicher Rahmensetzung seit dem Pflegegesetz von 1995 professionalisiert, ausdifferenziert und ökonomisiert. Trotz der späten, aber dynamisch nachholenden Professionalisierung der Altenpflege wirken traditionelle Haltungen und Mentalitäten der Hilfe und Fürsorge nach, die den Weg zu einem „normalen“ Arbeitsverhältnis erschweren. Die Altenpflege entwickelte sich also von einem semiprofessionellen „Liebesdienst“ (Kreutzer 2005), der stark durch kirchliche Einflüsse geprägt war, zu einem ausdifferenzierten, professionalisierten Arbeitsfeld mit einem breiten Spektrum an Beschäftigungsverhältnissen von an- und ungelernten Hilfskräften über die AltenpflegehelferInnen bis hin zu akademisierten Fachkräften. Angetrieben wird dieser Differenzierungsprozess durch veränderte gesellschaftliche Anforderungen, ökonomische Anreize und Wachstumschancen, die auch durch spezielle politische Umsteuerungen vorangetrieben wurden.

In der hier vorgelegten Studie wurde untersucht, wie es nun in der Altenpflege, einem der am schnellsten wachsenden Teilarbeitsmärkte der Bundesrepublik, um die Bedingungen und Möglichkeiten eines belastbaren Systems kollektiver Arbeitsbeziehungen bestellt ist. Denn gerade die massiven Belastungen und restriktiven Beschäftigungsbedingungen lassen den Bedarf nach kollektivem Handeln grundsätzlich evident erscheinen. Zu diesem Themenfeld liegen schon einige Studien vor, die mit dieser Studie weiterentwickelt wurden, indem der Zusammenhang zwischen den sozialen Lagen der Pflegekräfte, den Arbeitsbedingungen und den kollektiven Akteurskonstellationen stärker als bisher systematisch durchdrungen und reflektiert wurde. In vielerlei Hinsicht ist der Teilarbeitsmarkt Pflege symptomatisch für die marktgetriebene und zugleich weiterhin staatlich regulierte Transformation des Sozial- und Gesundheitssektors in Deutschland.

Kollektive Arbeitsbeziehungen, basierend auf mitgliederstarken sowie verpflichtungsfähigen Gewerkschaften und Arbeitgeberverbänden, existierten in Deutschland eher in großbetrieblich-industriellen Strukturen und weniger in kleinbetrieblichen Dienstleistungsbereichen zu denen auch die Care-Arbeit zählt. Insofern zielte diese Studie insbesondere darauf ab, die Einstellungen der Beschäftigten in der Altenpflege zu kollektivem Handeln ermitteln und somit Erkenntnisse über die Potenziale der spezifischen Selbstorganisationsfähigkeit in diesem Sektor gewinnen. Die mentale Verhaftung des Berufes in tradierten Hilfs- und Vertrauensvorstellungen scheint dabei jedoch eher eine Hürde für selbstorganisierte, kollektive Arbeitsbeziehungen darzustellen. Insofern wird hier auch die Annahme vertreten, dass eine Stärkung kollektiver Akteure im Sinne der Selbstorganisationsfähigkeit nicht nur zu verbesserten Arbeitsbedingungen und zur Professionalisierung der Arbeitgeber-Arbeitnehmerbeziehungen beiträgt, sondern insgesamt die Qualität und Attraktivität des Berufsfeldes der Altenpflege fördert.

Die auffallendsten Momente des beschleunigten Wandels in der Altenpflege bestehen in der dynamischen Flexibilisierung und der Ausdifferenzierung des Pflegearbeitsmarktes. Einerseits gibt es den Prozess des Upgradings durch verbesserte Ausbildung, wozu auch die neuen akademischen Ausbildungsgänge beitragen; andererseits suchen die Träger ihre Kosten zu minimieren, indem sie den Anteil der Fachkräfte klein und den der An- und Ungelernten groß halten. So findet auch im unteren Bereich ein erheblicher Differenzierungsprozess statt. Insofern ist eine Studie, die sich mit den Arbeitsbedingungen in der Altenpflege befasst, immer auch – wenngleich nicht im engen Sinne – eine „Evaluation“ des 1995 implementierten Pflegegesetzes, das ausdrücklich als „Marktschaffungsgesetz“ verstanden wurde.

Die Qualität der Arbeitsbedingungen lässt sich in systematischer Perspektive in dreifacher Weise differenzieren: erstens entlang der Qualifikation. Dabei zeigt sich eine deutliche Spaltung zwischen Fach- und Hilfskräften hinsichtlich der Entlohnung, des Arbeitsumfangs sowie der beruflichen Verweildauer. Zweitens kann entlang der trägerbasierten Unternehmensstrategien unterschieden werden: Je nachdem, ob es sich um private, öffentliche, allgemein wohlfahrtsverbandliche oder kirchliche Träger handelt, können bei gleicher Aufgabe durchaus große Differenzen hinsichtlich der konkreten Gestaltung der Arbeitsverhältnisse bestehen, was sich auch auf die Strategien kollektiven Handelns auswirkt. Die unterschiedlichen Beschäftigungsbedingungen sind ein zentraler Ausgangspunkt für kollektives Handeln in der Altenpflege.

Die dritte maßgebliche Unterscheidung besteht darin, ob jemand im ambulanten oder im stationären Bereich tätig ist. Dabei ist zu berücksichtigen, dass sich die ambulante Pflege in steigendem Maße in der Hand privater Anbieter befindet, während sich die freigemeinnützigen Träger aus diesem Markt zunehmend zurückziehen. Selbstredend stellt auch die Größe der Betriebe eine wesentliche Rahmenbedingung dar.

Beschleunigter Professionalisierungs- und Ökonomisierungsprozess

Im Folgenden werden die wesentlichen Ergebnisse der Studie zu den Bedingungen und Potenzialen für kollektives Handeln in der Altenpflege aus dieser spezifischen Teilbranchenkonstellation heraus resümiert. Anschließend sollen Perspektiven reflektiert werden, wie strategisches Handeln in diesen Bereichen ausgerichtet sein kann.

Die Befragung der Beschäftigten hat ergeben, dass viele erst über Umwege in die Altenpflege gelangen und dies als Zweit- oder Drittberuf wegen der vergleichsweise guten Beschäftigungschancen nutzen. Solche eher arbeitsmarktbezogenen Motive für die Tätigkeit in der Altenpflege treffen signifikant häufiger auf Angelernte, BerufswechslerInnen sowie AltenpflegerInnen in ostdeutschen Bundesländern zu. Auffallend ist auch, dass nur ein kleiner Teil der AltenpflegerInnen direkt nach der schulischen Ausbildung eine Karriere in der Altenpflege anstrebte, während rund 64 Prozent der Befragten angeben, dass sie vor der Tätigkeit in der Altenpflege einen anderen Beruf ausübten. Insofern ist der Pflegearbeitsmarkt für viele ein Ort, der erst auf Umwegen erreicht wird.

Ein wichtiger Aspekt für die Handlungskompetenz der Betroffenen ist, ob die eigene Arbeit in der Gesellschaft anerkannt und wertgeschätzt wird. In den letzten Jahren hat sich eine außerordentlich positive Wertschätzung der Altenpflege in der Gesellschaft durchgesetzt. Aus der Perspektive der in der Altenpflege Beschäftigten relativiert sich dies jedoch: Nur etwa 20 Prozent der befragten Pflegekräfte nehmen wahr, dass ihre Arbeit gesellschaftlich sehr geschätzt werde. Bedeutsamer wird von Seiten der Beschäftigten die Wertschätzung durch die Angehörigen (rund 49 Prozent – sehr geschätzt) und den Pflegebedürftigen (rund 69 Prozent – sehr geschätzt) wahrgenommen.

Dies ist das innere Band jenes „Verantwortungshandelns“, das aus dem Verhältnis zwischen den AltenpflegerInnen und ihren KlientInnen mehr als ein funktionales Verhältnis macht. Ob dieses Band den Charakter einer „Zuneigungsgefangenschaft“ besitzt, wie es Hipp/Kelle (2015: 34) formulieren, und damit erklärt, weshalb die Pflegenden sich als ArbeitnehmerInnen so wenig interessenorientiert verhalten, ist fraglich, da die anderen machtpolitischen Elemente, die das kollektive Handeln prägen, stärker zu gewichten sind. Die Daten zur Wertschätzung können auch so interpretiert werden, dass die Interaktion mit den Pflegenden sich nicht in der funktionalen Dimension der Pflegetätigkeit erschöpft, sondern als humane Dienstleistung auch eine interpersonale Verantwortung impliziert, die sich auf die psychische Zufriedenheit der Pflegekräfte auswirkt. Wenn man die körperlichen und psychischen Belastungen der Pflegetätigkeit reflektiert, ist unschwer zu erkennen, dass die interpersonelle Wertschätzung eine wichtige Quelle ist, um die negativen Anforderungen, die durch Schichtarbeit, harte körperliche Arbeit, Leistungsverdichtung, Minutenpflege, Frustrationserlebnisse etc. gegeben sind, teilweise zu relativieren und zu kompensieren.

In der Fähigkeit zur Kompensation drückt sich auch die bei einer Mehrheit vorhandene Haltung aus, mit und für Menschen arbeiten zu wollen. Jedenfalls deuten die erhobenen Werte zur Arbeitszufriedenheit darauf hin, dass im Zusammenspiel zwischen den Arbeitsbedingungen und den beruflichen Kompensationsmöglichkeiten, die nicht nur auf der interaktiven Ebene angesiedelt sind, zu denen auch die Fort- und Weiterbildung zählt, eine entscheidende Quelle liegt, aus der die Pflegenden schöpfen können, um die spezifischen Anforderungen des Pflegealltags zu bewältigen. Diese Befragung förderte zutage, dass rund 72 Prozent der Beschäftigten mit den Arbeitsbedingungen in ihrem Betrieb, trotz vielfältig bekannter Schwierigkeiten, sehr zufrieden oder zufrieden sind. Die Zufriedenheitswerte mit den Rahmenbedingungen fallen geringer aus, wenn es um tarifpolitische Belange, also vor allem um die Lohnfrage geht; aber auch in diesem Bereich geben noch mehr als zwei Drittel der Befragten an, dass sie sehr zufrieden oder zufrieden seien.

Die Scheidelinie in der Frage der Zufriedenheit steht offenkundig eng in einem Zusammenhang mit der eigenen Motivation, Berufshistorie und Qualifikation. Hierbei konnte gezeigt werden, dass Probleme und Unzufriedenheit in der Pflegetätigkeit von Fachkräften angesichts der höheren Anerkennung ihrer Arbeit besser kompensiert werden können. In Relation zu anderen Berufen fallen die Zufriedenheitswerte jedoch bei den qualifizierten Fachkräften auch geringer aus, was sich perspektivisch negativ für die Altenpflege auswirken kann, wenn sich die Arbeitsmarktlage in alternativen Tätigkeitsfeldern verbessert (Wittig et al. 2013).

Interessen der AltenpflegerInnen und die starke Orientierung auf den Staat

Zu den wichtigsten Interessen, die die Beschäftigten in der Altenpflege in unserer Umfrage artikulierten, zählen die Themen mehr Gehalt, selbstbestimmtere Arbeitszeiten und weniger Zeitdruck. In Bezug auf die Veränderung der eigenen Arbeitssituation rangiert die Forderung nach weniger Zeitdruck sogar vor der Forderung nach mehr Gehalt. Aus der Perspektive der AltenpflegerInnen trägt der Staat die zentrale Verantwortung für die Verbesserung der Lage in der Altenpflege. Während rund 88 Prozent den Staat als die zentrale Instanz sehen, der für Verbesserungen sorgen sollte, denken nur etwa 72 Prozent in dieser Hinsicht an die Arbeitgeber. Die primäre Verantwortung für die Gestaltung guter Arbeitsbedingungen wird also der Politik zugewiesen, die durch Gesetze, Regeln, Standards und Geldzuweisungen den Rahmen des sozialen Sektors maßgeblich determiniert. Dagegen werden die Arbeitgeber eher als „Durchlaufstation“ betrachtet; sie scheinen lediglich das umzusetzen, was ihnen die Politik an Ressourcen und Handlungsmöglichkeiten zuteilt. Vor diesem Hintergrund sind auch die für die industriellen Beziehungen maßgeblichen Gegenüberstellungen, die wir vor allem aus dem Bereich der Industrie kennen, nicht vorhanden oder modifiziert zugunsten einer schwachen Dreiecksbeziehung zwischen den betrieblichen Arbeitnehmervertretungen, den Arbeitgebern und dem Staat, der hier neben der Politik insbesondere durch die Sozialversicherungen repräsentiert wird. In den Antworten der Befragten bildet sich eine primär etatistische Perspektive heraus, die die Arbeitgeber eher entlastet und die Politik stärker in die Pflicht nimmt.

Daneben scheint auch eine Veränderung der Verhältnisse durch die Aktivitäten von Betriebsräten und Gewerkschaften weiterhin notwendig. Diese müsste wohl durch eine stärkere Prioritätensetzung durch die staatliche Pflegepolitik flankiert werden, indem der Rahmen für die Selbstorganisation in Verbänden und Gremien innerhalb der Altenpflege verbessert wird.

Die etatistische und politikbezogene Perspektive zielt seitens der Beschäftigten nicht nur auf die zu erreichenden Ergebnisse (Output-Zielfunktion) ab, sondern lässt die Politik sogar als die primäre Interessenvertretung der Pflegekräfte erscheinen. In diesem Sinne nimmt der Staat sogar eine Art Inputfunktion wahr. Wenn man diese weitgespannten Hoffnungen mit der Frage kontrastiert, wer von den Beschäftigten vor Ort konkret um Unterstützung gebeten wurde, dann stehen jedoch die „politischen Entscheidungsträger“ an letzter Stelle unter den elf abgefragten Akteuren. Das muss jedoch nicht unbedingt einen Widerspruch darstellen: Dahinter steht die Unterscheidung zwischen den grundlegenden Weichenstellungen zur Verbesserung der Rahmenbedingungen, also zum Beispiel der Finanzierung, und den alltäglichen Problemen, die bewältigt werden müssen.

Schwache betriebliche Primärmacht

Interessen, die nicht organisiert sind, können sich nur schwer artikulieren, werden nicht gehört und werden im Ergebnis in der Regel meist nicht oder nur unangemessen berücksichtigt. Die Frage nach der Durchsetzungsmacht von Interessen der AltenpflegerInnen stellt sich von zwei Seiten: Einerseits geht es darum, was Gesellschaft und Politik dazu beitragen können, dass diese Interessen berücksichtigt und gestärkt werden. Andererseits müssen die Akteure im wohlverstandenen Eigeninteresse selbst etwas dafür tun, dass ihre Interessen Chancen haben, gehört zu werden.

Funktionierende Strukturen von Arbeitsbeziehungen im deutschen Modell zeichnen sich durch eine Dualität von betrieblicher und überbetrieblicher Aushandlungspolitik aus. Im sozialen Sektor sind auf beiden Seiten der Arbeitsbeziehungen schwache Strukturen gegeben, wenngleich die betriebliche Ebene besser strukturiert und besetzt ist als die überbetriebliche. Analog zu den vier unterschiedlichen unternehmerischen Trägerstrukturen differiert auch die Wahrscheinlichkeit, dass dort eigene Gremien der Interessenvertretung bestehen. In den privatwirtschaftlichen Einrichtungen des sozialen Sektors, zu denen 47,4 Prozent zählen, arbeiten nach unserer Erhebung nur 10,6 Prozent der AltenpflegerInnen in Betrieben mit Gremien der Interessenvertretung.
Dagegen können sich in den freigemeinnützigen Einrichtungen mehr als ein Drittel der Beschäftigten an ein Gremium der betrieblichen Interessenvertretung wenden. Bei Einrichtungen in öffentlicher Trägerschaft gilt das für etwas weniger als ein Drittel der Beschäftigten.

Wie in anderen Bereichen der Arbeitsbeziehungen steigt das Einflusspotenzial eines Gremiums mit dessen Größe. Doch gerade in der Mehrzahl der ambulanten Pflegeeinrichtungen wird ein kritischer Größenfaktor nicht erreicht, der zu belastbaren Betriebsratsstrukturen beitragen kann. Insgesamt zeigt sich, dass viele der zentralen Probleme des Altenpflegebereichs nicht oder nur selten auf betrieblicher Ebene zu lösen sind. Gleichwohl sind die Akteure, die bei alltäglichen Problemen adressiert werden und Unterstützung anbieten, kaum im außerbetrieblichen Bereich lokalisiert, sondern innerbetrieblich. Dazu gehören laut Umfrage in 73,9 Prozent aller Fälle die Pflegedienstleitung, in 66,8 Prozent der Fälle die Team- und Wohnbereichsleitung sowie in 61 Prozent der Fälle die Einrichtungsleitung. Externe Kräfte wie der Trägerverband, die Gewerkschaft oder der Berufsverband werden seltener oder kaum kontaktiert. Das bedeutet, auch wenn die Mitarbeiter in den Einrichtungen über eine geringe Primärmacht verfügen, wird die überbetriebliche Ebene selten in die Suche nach besseren Lösungen zu eingebunden.

Die meisten Berufsgruppen des sozialen Sektors sind nur selten in Gewerkschaften oder Berufsverbänden organisiert. Das schwächt die dort wirkenden Sozialpartner in ihrer Fähigkeit Tarifverträge abzuschließen und behindert die Berufsverbände dabei, die Strukturen der Aus- und Weiterbildung respektive der Zertifizierung interessenbezogen stärker zu beeinflussen. Wenn AltenpflegerInnen gewerkschaftlich oder berufsverbandlich organisiert sind, dann in übergreifenden Organisationen, in denen sie als AltenpflegerInnen in der Minderheit sind. Doch weder die früheren „Schwesternschaften“ noch heutigen Gewerkschaften, in denen AltenpflegerInnen eine kleine Minderheit darstellen, konnten diese Organisationsschwäche brechen. Innovative Neuerungen hat es in den letzten Jahren auf der Ebene von Bündnissen („Bündnis für Altenpflege“, „Bündnis für gute Pflege“) gegeben, zu denen sich die unterschiedlich konturierten Verbände zusammengefunden haben, um die öffentliche Aufmerksamkeit für die Anliegen der Pflege zu verbessern und den Druck auf die Politik zu erhöhen. Während die allgemeine Stoßrichtung zwischen den Akteuren geteilt wird, bestehen große Differenzen hinsichtlich konkreter Projekte, wie sie bspw. in der generalistischen Ausbildung oder in der Debatte um Pflegekammern zum Ausdruck kommen.

Die unterschiedliche Entstehungsgeschichte und Ressourcenausstattung der kollektiven Pflegeakteure bedingt, dass die verschiedenen Verbände die Altenpflege nicht in gleichem Umfang als eigene Profession vertreten und hierfür Ressourcen aufwenden. Selbst unter den Betriebsratsmitgliedern im privaten und freigemeinnützigen Sektor sind nur rund 42 Prozent Mitglied einer Gewerkschaft, bei den Personalräten im öffentlichen Bereich sind es rund 20 Prozent und bei den Mitarbeitervertretungen liegt der gewerkschaftliche
Organisationsgrad sogar bei nur rund 17 Prozent. Mit anderen Worten: Wenn die Gewerkschaften in der Erschließung dieser Sektoren vorankommen wollen, dann müssten sie als Erstes dort tätig werden, wo noch erheblich Luft nach oben besteht, also müsste der Organisationsgrad in den Gremien gesteigert werden. Für die Gewerkschaften erschwert die kleinteilige Betriebsstruktur den Zugang und erst recht die Mobilisierungsfähigkeit. Für die gewerkschaftliche Tarifpolitik fehlen zudem etablierte und verpflichtungsfähige
Strukturen auf Seiten der organisierten Arbeitgeber.

Machtasymmetrien – Repräsentationslücken – Teufelskreis der Nichtpräsenz

Die Umfrage unter den Beschäftigten zeigt deutlich, dass sie über ein ausgeprägtes Bewusstsein hinsichtlich der Probleme ihres Berufsfeldes verfügen, insbesondere was die personellen, finanziellen und zeitlichen Restriktionen betrifft. Zugleich sind sie sich nicht nur der Notwendigkeit von Veränderungen bewusst, sondern auch ihrer individuellen und kollektiven Eigenverantwortung dafür. Die Bandbreite möglicher Aktivitäten reicht vom Gespräch mit KollegInnen bis hin zur Teilnahme an einem Streik, dessen Unterstützung sich rund 34 Prozent der Beschäftigten gut oder sehr gut vorstellen können.

In Abhängigkeit vom qualifikatorischen Profil variiert die Bereitschaft an kollektiven Aktivitäten teilzunehmen. Zugleich sieht ein Großteil der AltenpflegerInnen die Notwendigkeit einer internen und externen Unterstützung als Voraussetzung für eine eigene Aktivität. Dabei zeigt sich jedoch, dass AltenpflegehelferInnen und Angelernte, Teilzeitbeschäftigte sowie Beschäftigte mit niedrigeren Bildungsabschlüssen interne und externe Unterstützungsleistungen deutlich seltener in Anspruch nehmen und auch seltener Kontakte zu kollektiven Akteuren wie Gewerkschaften und Berufsverbänden aufweisen. Dies ist besonders deshalb problematisch, weil rund 51 Prozent der Angelernten bzw. rund 47 Prozent der AltenpflegehelferInnen angeben, nicht zu wissen, wie sie eine Aktivität angehen könnten, während dies bei den AltenpflegerInnen mit Fachkraftausbildung nur rund 32 Prozent angeben. In kaum einem anderen Bereich ist die Diskrepanz zwischen den angelernten Kräften und den qualifizierten Fachkräften so hoch, wie im Bereich des kollektiven Handelns.
Durch die befragten Pflegekräfte wird externer Unterstützungsbedarf reklamiert, um die Verhältnisse zu gestalten. Zugleich ist ihnen aber unklar, wer jenseits der Politik als kollektiver Akteur diese Aufgabe überhaupt wahrnehmen könnte. Hinsichtlich der Sichtweise auf die Rolle der Gewerkschaften liegt folgender Befund vor: Rund zwei Drittel der Befragten (ver.di mit rund 66 Prozent, DGB mit rund 60 Prozent), die Gewerkschaften kennen, schätzen diese positive bzw. eher positive ein. Gleichzeitig werden die Gewerkschaften als Akteur der Veränderung kaum erkannt und folglich auch nicht adressiert, was vor allem darauf zurückzuführen ist, dass nur wenige Befragte konkrete Berührungspunkte mit Gewerkschaften haben. Etwa 11 Prozent von ihnen geben an Gewerkschaftsmitglied zu sein; davon sind rund 84 Prozent mit ihrer Mitgliedschaft zufrieden oder sehr zufrieden. Das grundlegende Problem besteht jedoch darin, dass nur wenige der befragten Personen angeben, dass sie erst kürzlich (2,5 Prozent) bzw. vor längerer Zeit (17,2 Prozent) durch eine Gewerkschaft angesprochen wurden. Rund 81 Prozent sind noch nie angesprochen worden. Etwas mehr als 50 Prozent haben noch nie über eine Mitgliedschaft nachgedacht. Diese Zahlen konstituieren das Bild einer Arbeitswelt ohne Gewerkschaften, einer gewerkschaftlichen Diaspora.

Da die Beschäftigten kaum Berührungspunkte mit ver.di haben und die Gewerkschaft mit ihren Angeboten und Ideen selten in den beruflichen Alltag der Pflegenden vordringt, besteht also ein massives kommunikatives Präsenzdefizit. Das Verhältnis von Gewerkschaften und ungenutzten Mitgliederpotenzialen lässt sich als ein Dilemma, gar als ein Teufelskreis skizzieren: Die Gewerkschaften haben in diesen Bereichen keine Mitglieder, weil sie hier kaum präsent und greifbar für die Beschäftigten sind. Andersherum sind sie jedoch unter anderem deshalb dort kaum präsent, weil sie durch die geringe Mitgliederzahl und die schwache bzw. nicht vorhandene betriebliche Verankerung nur über sehr begrenzte Ressourcen und keine Zugänge zur Ansprache der Beschäftigten verfügen. Durch ihre Abwesenheit können sie allerdings auch keine neuen Mitglieder hinzugewinnen. Durch die Mitgliederschwäche der Gewerkschaften in manchen Branchen fehlt das Trampolin für eine aktive Mitgliederpolitik.

Trotzdem gibt es Möglichkeiten die eigene Präsenz zu stärken. So könnte die schwache gewerkschaftliche Bindung der aktiven Gremienakteure in den Betriebs- und Personalräten ein wichtiger Ansatzpunkt sein, um die eigene betriebliche Basis gezielt zu stärken, da sie möglicherweise aufgrund ihrer Tätigkeit offener für gewerkschaftliche Unterstützung sein dürften. Ein zweiter Ansatzpunkt liegt in der inhaltlichen Thematisierung guter Arbeitsbedingungen im überbetrieblich-gesellschaftlichen Raum, so wie es im „Bündnis für gute Pflege“ praktiziert wird. Notwendig ist also ein politisches Unternehmertum inner- und außerhalb der Betriebe, um die Anliegen der Betroffenen öffentlichkeitswirksam zu artikulieren. Drittens könnten die Dienstleistungsverbände und die Gewerkschaften in der Industrie ein Bündnis eingehen, um für die Attraktivität der Arbeit im Pflegebereich zu werben. Dahinter steht die Überlegung, dass die starken Gewerkschaften des Industriesektors ja durchaus ein ausgeprägtes Qualitätsinteresse an guter Pflege haben, weil dies auch für ihre Mitglieder bedeutsam ist.

Um das Zusammenspiel zwischen Beschäftigten und Interessenvertretungen zu verstehen, sind die spezifischen Voraussetzungen und Hindernisse für das kollektive Handeln analysiert worden. Dabei haben wir es mit einer facettenreichen Suchbewegung zu tun. Diese zielt darauf, eine an den Besonderheiten der Care-Arbeit und des Fachkräftemangels anknüpfende Anreizstruktur für kollektives Handeln aufzubauen. Es geht auch darum, eine funktionierende Institutionenordnung zu entwickeln, die auf die Differenzierungsprozesse angesichts der vielfältigen Unternehmenskulturen und zwischen den heterogenen Beschäftigtengruppen reagieren kann. Die derzeit zu beobachtenden betrieblichen Gremien, Berufsverbände und Gewerkschaften besitzen die dafür notwendigen Ressourcen und Kompetenzen nur unzureichend. Es sind auf Seiten der Beschäftigten vor allem die schwache Primärmacht, die nach wie vor hemmenden Traditionsbezüge und die marktgetriebenen Prozesse des umgebauten Sozialsektors, die zu einem geringen Organisationsgrad in den Verbänden beitragen. Auch die – zudem umstrittene – Einrichtung von Pflegekammern für Fachkräfte wird diesen Herausforderungen keinesfalls gerecht, auch deshalb, weil sie lediglich den Fachkräften offenstehen, während die Arbeitsmarktstrukturen der Altenpflege durch einen hohen Anteil an Hilfskräften und Angelernten geprägt sind. Zurzeit liegen auf der Ebene der kollektiven Interessenvertretungen keine Strukturen vor, mit denen die Mehrheit bzw. eine kritische Masse der Beschäftigten im Bereich der Altenpflege angesprochen und zu kollektivem Handeln motiviert werden könnte.

Die junge, aber traditionsgeprägte Teilbranche Altenpflege ist gegenwärtig dabei, sich anderen marktbasierten Dienstleistungsbranchen auch jenseits des Sozialsektors anzugleichen, ohne dass eine passfähige und funktionale Institutionenordnung besteht. Denn weder gibt es funktionierende, mitgliederstarke und verpflichtungsfähige Arbeitgeberverbände, noch gibt es umfassend verankerte handlungsfähige Gewerkschaften, Berufsverbände und Pflegekammern. Hinzu kommt, dass zwischen diesen Akteuren auf der Arbeitnehmerseite auch noch keine wirklich belastbare Arbeitsteilung erkennbar ist. Angesichts der überwältigenden Erwartungshaltung, die seitens der Beschäftigten an die Politik und den Staat herangetragen wird, liegt der Ball für eine Rekonfiguration der institutionellen Bedingungen in der Teilbranche Altenpflege klar auf Seiten des Staates. Bewegt sich dieser nicht, dann ist ein tiefgreifendes Versagen absehbar, dass die Zufriedenheit mit der staatlichen Leistungsfähigkeit weiter einschränken könnte. Da ein Zurück zu alten Zeiten sehr unwahrscheinlich ist, geht es um Impulse und Anstöße für eine selbstregulierte Institutionenordnung. Weder die ArbeitnehmerInnen noch die Arbeitgeber sind dazu allein in der Lage – wenngleich aus entgegensetzten Interessen und Kompetenzen heraus. Anreize aus Politik und Staat könnten hilfreich sein, um eine solche handlungsfähige Institutionenordnung zu schaffen. Vermutlich müsste diese Institutionenordnung sogar in umfassende Arbeitsbeziehungen für den Sozial- und Gesundheitssektor eingebunden sein. All dem stehen weder Traditionen noch verantwortungsorientierte Verhaltensweisen, die in der personennahen Sorge- und Dienstleistungsarbeit traditionell existieren, entgegen.

Dass die Gewerkschaften in der Altenpflege nur geringen Zulauf haben liegt auf Seiten der Beschäftigten auch an eklatanten Erfahrungsdefiziten, wahrgenommener geringer Unterstützung, fehlender Zeit, geringer Erwartungshaltung sowie an Widerständen der Arbeitgeber – also einer nicht vorhandenen Routine und Kultur der kollektiven Interessenvertretung. Auffallend ist auch, dass viele Befragte den Eindruck haben, dass die Gewerkschaft nicht ihre Themen präferiere und fördere. Auf Seiten der Gewerkschaften ist sicherlich das größte Defizit, dass sie sich in einer Art Teufelskreis befinden, da sie nur über wenige aktive Mitglieder und Ansprechpartner auf betrieblicher Ebene verfügen und selbst nur unzureichendes Personal und Mittel zur Verfügung haben, um diese Defizite systematisch zu bearbeiten und zu beheben. Hinzu kommen die Widerstände der Arbeitgeber gegen eine gewerkschaftliche Integration in die betrieblichen Strukturen. Selbst dann, wenn der Staat die gesetzlichen Rahmenbedingungen für die Beschäftigten verbessert, werden solche Fortschritte angesichts der schwachen Primärmacht nicht unbedingt auf der betrieblichen Ebene umgesetzt. In diesem Sinne haben wir es bei den Interessen der Altenpflegekräfte trotz vielfältiger öffentlicher Reputationsgewinne und staatlicher Unterstützungsleistungen nach wie vor mit sogenannten „schwachen Interessen“ (von Winter/Willems 2000): zu tun.

Die Ergebnisse dieser Studie legen im Anschluss an Theobald et al. (2013) nahe, dass die kumulative Differenzierung durch Qualifikation, Trägerorganisation sowie durch ambulante oder stationäre Arbeitskontexte eine hochgradig heterogene Betriebs- und Klientelstruktur erzeugt, die kombiniert mit tradierten Berufsmentalitäten der personennahen Dienstleistungen (Care, Frauenberuf etc.) eine gewisse Skepsis gegenüber kollektivem Handeln und den Aktivitäten der Verbände erzeugt. Divergierende Einstellungen von Fachkräften und angelernten Kräften hinsichtlich der Möglichkeit kollektiven Handelns bedeuten, dass gewerkschaftliche Aktivitäten sensibel für diese Differenzen sein müssen, um die dort Beschäftigten in ihrer je spezifischen Lage auch wirklich erreichen zu können.

Die Akteure in der Teilbranche Altenpflege stehen seit der Pflegereform vor der Herausforderung, dass sie sich in einem zwar staatlich gerahmten, aber heute stärker wettbewerblich organisierten Kontext behaupten müssen. Da weder die Arbeitnehmer noch die Arbeitgeber – wenngleich aus unterschiedlichen Gründen – in der Lage bzw. Willens sind, die Bedingungen in der Altenpflege strukturell zu verbessern, müssen entscheidende Anstöße und Anreize von Politik und Staat ausgehen, um eine handlungsfähige Institutionenordnung der Arbeitnehmer-Arbeitgeber-Beziehungen in der Altenpflege zu schaffen. Denn dadurch, dass der Sorgebereich marktförmig strukturiert ist, wird eine institutionell-kollektive Antwort benötigt, die den sorgsamen Umgang mit der menschlichen Arbeitskraft sichert, die Attraktivität der Pflege und damit guter Pflegearbeit sowie ihre gesellschaftliche Anerkennung fördert. Es geht also darum, traditionsbehaftete Verhaltensweisen im Pflegebereich auf eine professionelle Arbeitnehmermachtperspektive hin zu orientieren, um die vorhandene machtpolitische Repräsentationslücke zu schließen.

Offensichtlich ist, dass eine positive staatliche Rahmung dann an ihre Grenzen stößt, wenn es keine kollektiven betrieblichen und überbetrieblichen Akteure und Aktivitäten gibt, die sich um die Anwendung und Umsetzung vorhandener Normen sowie ihre Anwendung und Umsetzung kümmern.

Insofern ist eine ausschließlich staatsbezogene Orientierung nicht nur unzureichend, sondern letztlich sogar kontraproduktiv. Denn ohne eine auch auf Selbstorganisation zielende Perspektive ist es schwerlich vorstellbar, wie die Ergebnisse eines verbesserten staatlichen Handelns bei den Beschäftigten ankommen könnten. Dazu gehört auch, dass die vorhandenen Arbeitgeberverbände ihre Mitgliederzahl erhöhen und sich als Akteure begreifen, die die Strukturen in der Branche so gestalten, dass dort eine höhere Attraktivität für Fachkräfte entsteht. Dass bedeutet aber auch, dass die einzelnen Arbeitgeber sowie ihre Verbände ein Interesse an verhandlungsstarken Gewerkschaften entwickeln. Da den Beschäftigten häufig Erfahrungen mit Gewerkschaften fehlen, sie sich aber zugleich Unterstützung wünschen, wäre eine geplante Assistenz beim Aufbau betrieblicher Strukturen möglich und notwendig, um auf diesem Wege organisiertes Empowerment zu betreiben. Das könnte ein Schlüssel zur erfolgreichen Selbstorganisation sein, um die Macht- und Repräsentationslücke der Beschäftigten in der Pflege zu schließen.

Ein herzlicher Dank an die Hans-Böckler-Stiftung für die freundliche Genehmigung der Textübernahme. Link zum Gesamttext der Studie siehe ganz oben.