1992, also vor 30 Jahren, wurde in Deutschland den Staatsangehörigen der EU-Mitgliedstaaten das Recht zur Mitwirkung an Kommunalwahlen eingeräumt. Ein Recht zur Teil­nahme an Bundestags- oder Landtagswahlen wurde, so die Rechtslage, nicht gewährt. Grund ist, dass Bund und Länder die Kompetenz haben, Gesetze zu erlassen. Nach Art. 20 GG ist (nur) das Staatsvolk der Bundesrepublik Deutschland Träger und Sub­jekt der Staatsgewalt. Folgerichtig setzt das Wahlrecht die Eigenschaft als Deut­sche/r voraus.

Schon jahrzehntelang hatte es Bemühungen gegeben, ausländischen Mitbürger/innen das Wahlrecht zu ermöglichen. Die EU hatte bereits 1974 das kommunale Wahlrecht für die­sen Personenkreis gefordert. Die FDP, damals eine liberale Partei mit einem Schwerpunkt auf Bürgerrechten, hatte 1978 in ihren ‘Thesen zu einer liberalen Kommunalpolitik’ ein ak­tives und passives Wahlrecht für Ausländer vorgesehen, jedoch unter dem Vorbehalt der zu überprüfenden Verfassungsmäßigkeit.

Konkret fand sich dieses Thema dann im Bundeswahlprogramm 1980. Den damaligen Ablauf kann ich gut nachvollziehen, da ich selbst daran beteiligt war: Der Kreisverband Aa­chen hatte auf Initiative der Jungdemokraten eine Ergänzung zum Wahlprogramm bean­tragt: Ausländische Mitbürger sollten nach fünf Jahren Aufenthalt in Deutschland das kom­munale Wahlrecht erhalten. Der Parteitag der nordrhein-westfälischen FDP übernahm den Antrag. Und der Bundesparteitag Anfang Juni 1980 in Freiburg beschloss, dass allen ausländischen Mitbürgern nach acht Jahren Aufenthalt in Deutschland das aktive und passive kommunale Wahlrecht zu gewähren ist. Eine Begrenzung auf EU-Bürger/innen enthielt der Beschluss nicht!

Das Land Schleswig-Holstein war Vorreiter und wollte 1989 den Angehörigen bestimmter Staaten (zumeist EU-Mitglieder) nach fünfjährigem Aufenthalt gestatten, an Kommunal­wahlen teilzunehmen. Das Bundesverfassungsgericht erklärte dieses Gesetz 1990 jedoch als verfassungswidrig, weil gemäß Art 20 Abs. 2 des Grundgesetzes das Volk die Staats­gewalt durch Wahlen und Abstimmungen ausübt und damit nur das deutsche Volk gemeint sei.

1992 regelte die EU im Vertrag von Maastricht, dass alle EU-Bürger/innen an ihrem Hauptwohnsitz an den Wahlen zu Kommunalparlamenten teilnehmen dürfen. Aufgrund dessen wurde Ende 1992 Art. 28 Abs. 1 des Grundgesetzes um folgenden Satz ergänzt: „Bei Wahlen in Kreisen und Gemeinden sind auch Personen, die die Staatsangehörigkeit eines Mitgliedstaates der Europäischen Gemeinschaft besitzen, …. wahlberechtigt und wählbar.“ Man sieht: selbst hier hat der Brexit Auswirkungen.

Der Vertrag von Maastricht regelte auch, dass die EU-Bürgerinnen ihr aktives und passi­ves Wahlrecht zum Europäischen Parlament wahlweise in ihrem Heimat- oder ihrem Wohnsitzstaat ausüben dürfen. Die Zulässigkeit dieser Bestimmung wurde damit begrün­det, dass diese Personen in ihrem Verhältnis zur EU ‘Unionsbürger/innen’ sind und weder diskriminiert noch als Ausländer/innen betrachtet werden dürfen. Insofern handele es sich auch nicht um ein ‘Ausländerwahlrecht’.

In den Folgejahren gab es immer wieder mal Überlegungen und Bestrebungen, auch Nicht-EU-Bürger/innen das Wahlrecht zu gewähren. 1998 vereinbarte die Koalition von SPD und Grünen, dass „zur Förderung der Integration auch die hier lebenden Ausländer/innen, die nicht die Staatsangehörigkeit eines EU-Mitgliedstaates besitzen, das Wahl­recht in Kreisen und Gemeinden erhalten sollen“. Umgesetzt wurde dies in beiden Regie­rungsperioden dieser Koalition nicht. Die anschließende Regierung aus Union und SPD war vorsichtiger und vereinbarte nur einen Prüfauftrag. Gesetzesinitiativen gab es je­doch nicht.

Auf eine kleine Anfrage der Linken erklärte die Bundesregierung 2007, dass eine solche Regelung zwar nicht durch einfaches Gesetz, wohl aber durch eine Verfassungsände­rung möglich sei. Die Fraktion der Linken beantragte daraufhin, die Bundesregierung auf­zufordern, einen Gesetzentwurf vorzulegen, mit dem das Grundgesetz derart geändert wird, dass Menschen ohne deutsche und EU-Staatsangehörigkeit das aktive und passive Wahl auf kommunaler Ebene erhalten. Die Grünen legten dem Bundestag dazu im Herbst 2007 einen konkret formulierten Änderungsantrag zum Grundgesetz vor. Der Bundestag lehnte beide Anträge im Mai 2009 ab.

2017 legten SPD, Grüne und Piraten im Landtag von Nordrhein-Westfalen einen Antrag vor, durch eine Änderung der Landesverfassung auch Ausländer/innen aus Nicht-EU-Staa­ten das kommunale Wahlrecht einzuräumen. Der Vorstoß stieß bei der CDU auf vehemen­te Kritik – vor allem wegen des damit ermöglichten Wahlrechts türkischer Staatsangehöri­ger – und fand im Landtag nicht die notwendige Zwei-Drittel-Mehrheit. Eine Reihe von EU-Staaten gewährt indes bereits Angehörigen von Nicht-Mitgliedstaaten die Mitwirkung an Kommunalwahlen, teilweise jedoch nur Bürger/innen bestimmter Staaten und nach lan­gen Wartezeiten.

Ernsthafte Versuche, ausländischen Mitbürger/innen auch ein Wahlrecht zu Landtags- und Bundestagswahlen einzuräumen, gab es offenbar nicht. Dem stehen nach Ansicht von Verfassungsrechtlern die materiellen Schranken von Art. 79 Abs. 3 des Grundgeset­zes entgegen. Dieser enthält eine Veränderungssperre für Art. 20 GG, in dem – nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts – das aktive und passive Wahlrecht als Ausdruck der dort festgelegten Volkssouveränität an die deutsche Staatsangehörigkeit ge­knüpft ist.

Die Einräumung des Kommunalwahlrechts an Angehörige aus Nicht-EU-Staaten ist je­doch ein wiederkehrendes Thema. Dies zeigte im Februar dieses Jahres eine Anhörung im schles­wig-holsteinischen Landtag. Der Südschleswigsche Wählerverband fordert das aktive und passive Kommunalwahlrecht für alle Menschen, die seit mindestens vier Jahren ihren ständigen Wohnsitz in Deutschland haben – unabhängig von deren Nationali­tät. Die SPD will darüber hinaus erreichen, dass in Schleswig-Holstein ansässige EU-Bür­ger auch bei Landtagswahlen teilnehmen dürfen. Die beiden Parteien wollen, dass die Landesregierung eine entsprechende Grundgesetzänderung beantragt.

Die im Landtag angehörten Sachverständigen vertraten unterschiedliche Auffassungen. Einer sprach von einer „Verwässerung demokratischer Legitimation“, falls das Wahlrecht auf Nicht-Deutsche ausgeweitet würde. Ein anderer betonte, dass die „Ewigkeitsgarantie“ in Art. 20 des Grundgesetzes nicht vor einer Neugestaltung der Demokratie schützen sol­le. Eine Völkerrechtlerin plädierte für das „Prinzip der Reziprozität“. Deutschland solle das Wahlrecht nur den Angehörigen jener Staaten zugestehen, die ihrerseits die dort lebenden Deutschen an Wahlen teilnehmen lassen.

Entscheidungen gab es bislang nicht. Auch der aktuelle Koalitionsvertrag behandelt dieses Thema nicht. Damit bleibt es dabei, dass derzeit nur Staatsangehörigen aus EU-Mitglieds­taaten ein (aktives und passives) Wahlrecht gewährt wird, und zwar ausschließlich auf kommunaler Ebene. Drittstaatsangehörige sowie Landtags- und Bundestagswahlen sind nicht einbezogen.

Über Sinn und Nutzen eines Wahlrechts für ausländische Mitbürger wird nicht nur unter verfassungsrechtlichen Gesichtspunkten diskutiert. Befürworter erhoffen sich vom Wahlrecht eine Förderung der Integration, zumindest in die lokale Politik. Und sie weisen darauf hin, dass Ausländer/innen den gleichen Verpflichtungen unterlägen wie Deutsche, bis hin zur Steuerpflicht. Über die Verwendung der Steuern könnten sie indes nicht mitent­scheiden. Betont wird auch, dass der Lebensmittelpunkt vieler Ausländer/innen – vor allem der zweiten und dritten Generation – eindeutig in Deutschland liege.

Gegner des Ausländerwahlrechts argumentieren, dass politische Rechte erst nach gelun­gener Integration gewährt werden sollten. Vor allem aber gäbe es die Möglichkeit der Ein­bürgerung, die die vollen staatsbürgerlichen Rechte gewähre. Da die ausländischen Mit­bürger vielfach aus grundverschiedenen Kulturkreisen stammten, könnten Zweifel an ihrer Loyalität zu unserem freiheitlich-demokratischen Gesellschafts- und Rechtssystem beste­hen. Eine nicht unbeträchtliche Anzahl würde zudem in ihr Heimatland zurückkehren. – Zum Thema ‘Einbürgerung’ ist bekannt, dass türkische Mitbürger/innen auf eine Einbürge­rung verzichten, weil sie dann in der Regel ihre türkische Staatsangehörigkeit aufgeben müssten.

Ausländischen Mitbürger/innen ist jedoch nicht jegliche politische Mitwirkung in ihrer Ge­meinde verschlossen. Als ‘sachkundige Bürger/innen’ können sie in Ausländerbeiräte (oder Integrationsbeiräte) berufen bzw. gewählt werden, um dort die Interessen der aus­ländischen Einwohner/innen zu vertreten. Entscheidend ist der Hauptwohnsitz, eine Kop­pelung an die EU-Staatsangehörigkeit gibt es nicht. Auch Personen, die durch Einbürge­rung die deutsche Staatsangehörigkeit erworben haben, können gewählt werden.

Über den/die Autor*in: Heiner Jüttner (Gastautor)

Der Autor war war 1984 bis 1991 Ratsmitglied der Grünen in Aachen, 1991-98 Beigeordneter der Stadt Aachen. 1999–2007 kaufmännischer Geschäftsführer der Wassergewinnungs- und -aufbereitungsgesellschaft Nordeifel, die die Stadt Aachen und den Kreis Aachen mit Trinkwasser beliefert.