Freiwillige Pflicht

Im Sommer 2023 haben die Mobilfunknetzbetreiber gegenüber der Bundesregierung eine freiwillige Selbstverpflichtung abgegeben. Es war bereits eine Fortschreibung, die erste Fassung stammt aus dem Jahr 2001 und wurde 2008, 2012 und 2020 überarbeitet. Inhalt sind Maßnahmen zur Verbesserung von Sicherheit und Verbraucher-, Umwelt- und Gesundheitsschutz sowie Information und vertrauensbildende Maßnahmen beim Ausbau der Mobilfunknetze.Die Einhaltung der Selbstverpflichtung wird alle zwei Jahre durch unabhängige Gutachter überprüft.

Etwa zur gleichen Zeit vereinbarte die US-Regierung eine freiwillige Verpflichtung mit den  führenden Unternehmen im Bereich der Künstlichen Intelligenz (KI), um die von der KI ausgehenden Gefahren einzudämmen. Allerdings erklärte die Regierung, dass sie nicht von ihrer Absicht einer gesetzlichen Regelung abrücke. Zwar sollten die enormen Chancen der KI genutzt werden, doch müssten dabei die Rechte und die Sicherheit der Amerikaner/innen geschützt werden.

Doch worum handelt es sich bei einer Selbstverpflichtung ? Gemeint ist eine einseitige Erklärung von Staaten, Organisationen, Unternehmen oder Personen – in der Regel gegenüber der Regierung -, mit der sich diese verpflichten, in Eigenverantwortung freiwillig bestimmte Regeln einzuhalten, zur Erreichung konkreter Ziele beizutragen oder Maßnahmen in einem bestimmten Zeitraum durchzuführen. Die übliche Form einer freiwilligen Selbstverpflichtung ist der Verhaltenskodex (Wikipedia). Eine solche Erklärung ist grundsätzlich rechtlich nicht bindend. Im Gegenzug verzichtet der Staat – ebenfalls unverbindlich – auf hoheitliche Maßnahmen.

Man sieht sofort, dass dies ein Instrument besonderer Art ist. Eine „freiwillige“ Verpflichtung, eine „einseitige“ Erklärung, ohne „rechtliche“ Bindung. Also auch ohne daraus ableitbare Rechtsansprüche, weder seitens der Person oder Institution, der gegenüber die Verpflichtung abgegeben wurde, noch durch diejenigen, die davon profitieren sollten. Und „freiwillig“ bedeutet gewiss auch, dass man seine Verpflichtung wieder zurücknehmen kann. – Allerdings gibt es inzwischen schon Gerichtsurteile, in denen Rechtsansprüche bejaht werden, nämlich dann, wenn die vereinbarten Ziele vertraglich ausgehandelt wurden. 

Da taucht eine Reihe von Fragen auf: Warum gibt es überhaupt ein solch rechtlich wackeliges Instrument? Wer wendet es an und warum? Gibt es keine rechtlich eindeutigen und verbindlichen Alternativen? Wer sind diejenigen Stellen, denen gegenüber solche Verpflichtungen abgegeben werden? Warum spielen sie mit? Was sagt die Erfahrung zur Wirksamkeit von freiwilligen Selbstverpflichtungen? Warum sind keine Sanktionen bei Verstößen oder bei Wirkungslosigkeit vorsehen? Insbesondere dieser Mangel führt oft zu negativen Ergebnisse von freiwilligen Selbstverpflichtungen.

Wirtschaftsverbände preisen freiwillige Selbstverpflichtungen als modernes und marktwirtschaftliches Instrument an. Andererseits werden diese zunehmend kontrovers diskutiert und von der traditionellen Wirtschaftswissenschaft als ineffizient und systemwidrig bezeichnet. Tatsächlich sind freiwillige Selbstverpflichtungen ein Fremdkörper in der klassischen Politikgestaltung. Üblicherweise definiert der Staat gesellschaftliche Ziele und sucht dann nach dem geeigneten Instrument, diese umzusetzen. Die Unternehmen reagieren dann auf diese Vorgaben. Bei Selbstverpflichtungen kann sich der Staat nicht sicher sein, dass der Erfolg gelingt, weil er über kein durchgreifendes Instrumentarium zur Durchsetzung verfügt.

Dennoch gibt es immer wieder neue Abmachungen, unabhängig von der jeweiligen Zusammensetzung der Regierung. Meist kommen sie zustande, wenn die betroffenen Unternehmen damit vermeiden wollen, dass der Gesetzgeber ansonsten seinen Willen per Gesetz – und damit zwingend – durchsetzen würde. Sie weisen dann darauf hin, dass die angestrebten Ziele auf dem Vereinbarungswege schneller, kostengünstiger und flexibler erreichbar sind.

Gesetzesregelungen sind für die Wirtschaft nämlich zumeist mit größerem Finanzaufwand und umfassenderen Umstellungen verbunden als Selbstverpflichtungen. Zudem können sie aufgrund ihrer Mitsprache Einfluss auf die Regelungstext nehmen oder sie können durch geschicktes Taktieren Neuregelungen verzögern. Manchmal wird der Staat sogar durch Lobbyarbeit,  Druck und Drohungen (z.B. Investitionsverzicht, Auslagerung oder Arbeitsplatzabbau) dazu veranlasst, sich mit freiwilligen Selbstverpflichtungen zu begnügen anstatt gesetzgeberisch tätig zu werden. 

Nebenbei sind solche Erklärungen auch ein Instrument der Öffentlichkeitsarbeit, denn sie zeichnen ein Bild von verantwortungsbewusstem Handeln gegenüber den Kunden und der Gesellschaft und schaffen so eventuell einen Wettbewerbsvorteil. Eventuell sind sie sogar Bestandteil einer Greenwashingaktivität. Freiwilligkeit, mangelnde Rechtsbindung und fehlende Sanktionen werden dann eher verschwiegen. 

Doch auch die Politik sieht Vorteile in freiwilligen Selbstverpflichtungen. Sie verweist dann öffentlich darauf, dass sie im Dialog und Einvernehmen mit der Wirtschaft zu sinnvollen Regulierungen gelangt ist und dass sie deren Einhaltung kontrollieren kann, weil die Unternehmen Nachweise liefern müssen. Und bei einem Scheitern von Selbstverpflichtungen kann die Politik die Verantwortung leicht auf die Unternehmen und ihre Verbände abwälzen. Tatsächlich liegt ein Misserfolg jedoch oft auch an unscharfen, anspruchslosen und schwer überprüfbaren Zielen.

Oftmals kann der Staat seine Ziele mit einer freiwilligen Selbstverpflichtung rascher durchsetzen als in einem Gesetz, das den kompletten parlamentarischen Weg durchlaufen muss. Staatliche (Personal-)Ressourcen können so geschont werden. Zudem ist die Auswahl der Ziele und Mittel manchmal technisch sehr anspruchsvoll und komplex und ohne Mitwirkung der Unternehmen kaum zu leisten. Die Einbindung der Unternehmen erhöht deren Akzeptanz der vereinbarten Vorgaben. Womöglich erzeugt sie dort Verständnis und Motivation für die angepeilten Ziele. Widerstände, Desinformationen, Streitfälle und rechtliche Auseinandersetzungen können vermieden werden. Später erforderliche Anpassungen der Ziele sind einfacher zu erreichen als auf dem Gesetzgebungsweg. 

Verständlicherweise versuchen manche Unternehmen, ihren Beitrag zur Selbstverpflichtung gering zu halten, nur das absolut notwendige Minimum umzusetzen oder die Anpassung in die Länge zu ziehen und darauf zu setzen, dass andere Beteiligte für die Erfüllung der Verpflichtung sorgen. Dieses Ausweichen ist umso leichter, je vager die Ziele und Maßnahmen formuliert sind und je weniger rechtliche Eingriffsmöglichkeiten der Staat hat. Solche Trittbrettfahrer sind z.B. dann besonders schädlich, wenn es für die Unternehmensverbände darum geht, ein gemeinsames Reduktionsziel zu verwirklichen.

Ungeachtet so mancher Kritik haben sich freiwillige Selbstverpflichtungen etabliert, vor allem als umweltpolitisches Instrument. Wenn sie sorgfältig und verantwortungsbewusst geplant werden und die notwendigen Regelungen enthalten, können sie eine sinnvolle Alternative zu staatlichen Maßnahmen sein. In einem Aufsatz von 2002 werden elf „wichtige umweltpolitische Selbstverpflichtungen in Deutschland“ aufgelistet: Schutz der Ozonschicht (sechs Abkommen zwischen 1977 und 1996), Klimaschutz (drei Abkommen 1995, 1996 und 2000), Verpackungsmüll (1990), PKW-Treibstoffverbrauch (1995) und Entsorgung von Altautos (1996).

2016 beschrieb der Wissenschaftlichen Dienste des Deutschen Bundestages „Beispiele für Freiwillige Selbstverpflichtungen der Wirtschaft“. Themen im Umweltsektor waren der Verbrauch von Kunststofftragetaschen, die Verbesserung des Mobilfunkbetriebs, die Entsorgung von Altpapier, die Kennzeichnung von Einweggetränkeflaschen und eine Emissionsminderung bei Schwefelhexafluorid. Beispiele aus anderen Branchen waren Steigerung der Energieeffizienz, Arbeitsbedingungen in der Fleischwirtschaft, Wettbewerbsfähigkeit deutscher Reedereien und unangemessene Werbung.

Insgesamt gibt es eine kaum überschaubare Vielzahl und Vielfalt von freiwilligen Selbstverpflichtungen, teils gelungen, teils gescheitert (ANLAGE s.u.). Manche Maßnahmen wollte bzw. würde die Wirtschaft ohnehin machen (z.B. Energieeinsparung und Ressourcenschonung), bei anderen sind die vereinbarten Ziele nicht erreicht worden. Gelegentlich werden freiwillige Selbstverpflichtungen auch obsolet, weil sie durch technische oder wirtschaftliche Entwicklungen oder durch internationale Regelungen überholt sind. 

Wegen der aufgezeigten Mängel und Risiken bei freiwilligen Selbstverpflichtungen sollten sie nur genutzt werden, wenn sie überlegene Lösungen gegenüber anderen wirtschaftspolitischen Maßnahmen bieten. Dazu müssen sie einigen Maßgaben gerecht werden: Die angestrebten quantitativen (Umwelt-)Ziele müssen mit absoluten Größen und mit konkretem Bezug angegeben werden, die Erfüllungsfristen müssen eindeutig sein. Dabei gehört ein verbindlicher, machbarer und einvernehmlicher Umsetzungsplan. 

Formulierungen wie ‘bis zu’, ‘möglichst’ oder ‘in den nächsten Jahren’ stellen die Wirksamkeit der Selbstverpflichtung infrage und führen zu Konflikten. Die Zielerreichung muss regelmäßig überprüft und dokumentiert, möglichst von einer unabhängigen wissenschaftlichen Institut. Die Ergebnisse sind zu publizieren. Die Konsequenzen eines Scheiterns der Vereinbarung sind eindeutig und verbindlich festzuhalten.

Freiwillige Selbstvereinbarungen sind zum Beispiel nicht angebracht, wenn es um Gefahrenabwehr geht. Dann muss das Ordnungsrecht greifen. Problematisch wird es auch, wenn das anzugehende Problem nur bei eine kleinen Zahl von Unternehmen des Verbandes relevant ist, mit dem eine Vereinbarung abgeschlossen werden soll. Um wirksam zu werden, muss der Vertragsverband den weitaus überwiegenden Teil der betroffenen Unternehmen repräsentieren.

Damit taucht das Problem der Trittbrettfahrer auf. Am besten lassen sich freiwillige Selbstverpflichtungen in einem Verband mit wenigen homogenen Mitgliedern realisieren. Doch nicht immer können sich die Branchenverbände darauf verlassen, dass all ihre Mitgliedsunternehmen mitziehen. Daher ist es sinnvoll, für diesen Fall Sanktionen einzuplanen. Da der Staat bei freiwilligen Selbstverpflichtungen nicht auf  einzelne Betriebe durchgreifen kann, bietet es sich an, die „Erfolgsdaten“ aller beteiligten Unternehmen getrennt zu erfassen und zu veröffentlichen. Insbesondere in der Konsumgüterindustrie kann das heilsam sein.

Das Instrument der freiwilligen Selbstverpflichtung ist also auf eine enge und einvernehmliche Zusammenarbeit des Verbandes mit seinen Mitgliedsunternehmen angewiesen. Allerdings kann ein enges Miteinander ein Einfallstor für weitere Absprachen sein, die möglicherweise wettbewerbsgefährdend sind. Freiwillige Selbstverpflichtungen sollten daher einer kartellrechtlichen Überwachung unterliegen.

Gegenüber anderen umweltpolitischen Instrumenten – insbesondere finanzieller Art – haben freiwillige Selbstverpflichtungen einen systemimmanenten Nachteil. Wenn das vereinbarte Ziel erreicht ist, besteht kein Anreiz mehr, weitere Anstrengungen zu unternehmen. Aus der Sicht der Unternehmen bedeutet dies nur höhere Kosten. Damit verknüpft ist der Entscheidungsprozess der staatlichen Seite, welche Belastung und welche Leistungen von der Wirtschaft gefordert werden sollen. Welche Ziele sind angebracht, zumutbar und notwendig, um einer freiwilligen Selbstverpflichtung den Vorrang vor anderen umweltpolitischen Instrumenten zu geben?

ANLAGE

Schon 1995 hatten sich die Banken auf Druck des Gesetzgebers bereit erklärt, für jedermann ein Girokonto zu führen, auch wenn dies nicht kostendeckend sei. Veranlasst durch eine EU-Richtlinie wurde 2016 jedoch das Zahlungskontengesetz verabschiedet, das die freiwillige Selbstverpflichtung ersetzte. Niemand soll mehr aufgrund eines fehlenden Kontos sozial und wirtschaftlich ausgegrenzt sein. 

• Im ‘Pakt für Ausbildung und Fachkräftenachwuchs’ haben Regierung und Wirtschaftsverbände 2004 vereinbart, dass jedem ausbildungswilligen und -fähigen Jugendlichen ein Ausbildungsangebot gemacht werden soll. Ansonsten käme eine gesetzliche Ausbildungsplatzabgabe. Die Probleme wurden nicht gelöst, weil immer mehr Jugendliche auf Schulen auswichen oder direkt einen Job suchten. Eine Ausbildungsplatzabgabe gibt es indes bis heute nicht.

2007 hatten die weltweit führenden Lebensmittelkonzerne versprochen, keine ungesunden Lebensmittel an Kinder zu vermarkten und ihre Werbung verantwortungsvoller zu gestalten. Eine Untersuchung der Verbraucherorganisation foodwatch von 2015 ergab jedoch, dass noch immer 85,5 % der Produkte zu viel Zucker, Fett bzw. Salz enthielten, also fast soviel wie 2007 (89,1 %).

2015 unterzeichnete die deutschen Fleischwirtschaft eine freiwillige Selbstverpflichtung,  bei den Beschäftigten soziale Standards einzuhalten. Damit verhinderten sie den Plan einer gesetzlichen Regulierung. Allerdings hatte sich nur gut die Hälfte der relevanten Unternehmen zu diesem Kodex bekannt. Die Zahl der Verstöße ging zwar zurück, war aber immer noch sehr hoch. Daher wurde 2017 (aktualisiert 2020) das Gesetz zur Sicherung von Arbeitnehmerrechten in der Fleischwirtschaft beschlossen. „Ziel sind die Sicherung von Rechten und Ansprüchen der Arbeitnehmerinnen und Arbeitnehmer, der Arbeits- und Gesundheitsschutz sowie die Verhinderung von Umgehungen der Pflicht zur Zahlung von Sozialversicherungsbeiträgen durch die Beauftragung von Subunternehmern“.

2016 verpflichteten sich (zunächst) 260 Unternehmen, innerhalb von zwei Jahren 80 % der Kunststofftragetaschen kostenpflichtig zu machen. Da der Erfolg unzureichend war, folgte ein Verbot von Taschen ab einer Dicke von 0,05 mm. Dickere Taschen sollten, so die Selbstverpflichtung, künftig verkauft werden. Die Zahl der genutzten Plastiktüten pro Kopf sank daraufhin bis 2019 von von 68 auf 20. 2021 verpflichtete die EU ihre Mitgliedstaaten, den Verbrauch von Einweg-Tüten aus Plastik drastisch zu senken. Die Bundesregierung erließ daraufhin zum 1. Januar 2022 ein Verkaufsverbot für Plastiktüten mit einer Wandstärke von weniger als 50 Mikrometern. Weiterhin erlaubt sind nur sogenannte Hemdchenbeutel, extradünne Tüten zum Abwiegen von Obst und Gemüse.

Da dem Recycling von Altpapier eine hohe ökologische Bedeutung zukommt, hat sich der zuständige Zusammenschluss von Verbänden und Organisationen 1994 verpflichtet, die stoffliche Verwertung zu steigern und bis 2000 eine Quote von 60% zu erreichen. Danach wurden 80% angestrebt, 2014 lag die Quote bei 81,4%.

Seit 2003 gilt eine Pfandpflicht für Einwegverpackungen. Pfandfrei blieben nur die Verpackungen von Frucht- und Gemüsesäfte, Milch, Wein und Spirituosen sowie solche aus Karton. 2016 gab es eine freiwillige Selbstverpflichtung der Getränkeindustrie, Einwegflaschen zu kennzeichnen. Im Juni 2021 verbot die EU eine Reihe von Einwegverpackungen. Deutschland erließt daraufhin eine Einwegkunststoff-Verbotsverordnung und – für die noch zulässigen Produkte – eine Einwegkunststoff-Kennzeichnungsverordnung.

Um deutsche Unternehmen zu veranlassen, im Ausland Verantwortung für eine nachhaltige Wirtschaft zu übernehmen und dem Schutz von Menschenrechten, Arbeitnehmerrechten und Umweltbelangen einen höheren Stellenwert zuzumessen, stellte die Bundesregierung 2016 den ‘Nationalen Aktionsplan Wirtschaft und Menschenrechte’ vor. Die Erfahrung zeigte jedoch, dass diese Verpflichtung der deutschen Unternehmen nicht zu der gewünschten Verbesserung führte. Nur 20 % hatten hinreichende Vorkehrungen getroffen. Daher hat die Bundesregierung nunmehr das Lieferkettensorgfaltspflichtengesetz beschlossen, kurz Lieferkettengesetz. Es trat am 1.1.2024 in Kraft und regelt beispielsweise den Schutz vor Kinderarbeit, das Recht auf faire Löhne und den Schutz der Umwelt.

Auf der Basis einer wissenschaftlichen Untersuchung über Energieeffizienzwerte gibt es seit 2012 eine Vereinbarung zur Steigerung der Energieeffizienz in der Wirtschaft mit dem Ziel von Energieeinsparungen. Die unabhängig ermittelten Ergebnisse sind dann Grundlage für die Erstattung von Energie- und Stromsteuern.

1985 verpflichteten sich 15 Wirtschaftsverbände für den Zeitraum 1987 bis 2005 zu einer Reduktion der spezifischen CO2-Emissionen um bis 20%. Diese „Erklärung der deutschen Wirtschaft zur Klimavorsorge“ wurde vielfach mit Skepsis betrachtet: Erstens fehlten wichtige Wirtschaftsverbände, z.B. die Investitionsgüterindustrie, zweitens war die Formulierung „bis zu 20%“ nicht nur anspruchslos, sondern auch unverbindlich. Allein durch den wirtschaftlichen Zusammenbruch der DDR konnte dieses Reduktionsversprechen erfüllt werden. Schließlich war keinerlei Kontrolle der Zielerreichung vorgesehen, so dass diese Selbstverpflichtung eher ein Beispiel symbolischer Umweltpolitik war.

1996 wurde eine effektivere Vereinbarung geschlossen. Nunmehr waren 19 Verbände beteiligt, die zusammen 80% des Energieverbrauchs der Industrie verantworteten. Bezogen auf das Basisjahr 1990 waren die CO2-Emissionen bis 2005 um mindestens 20% zu reduzieren. Jährlich erfolgte eine Kontrolle durch eine unabhängige wissenschaftliche Institution. 2000 wurden die Vorgaben noch verschärft. Das Reduktionsziel wurde auf 28% erhöht, weitere Treibhausgase wurden einbezogen. Im Gegenzug sagte die Regierung einen Verzicht auf ordnungsrechtliche Maßnahmen und Zurückhaltung bei der Ökosteuer zu. Das angestrebte Ziel wurde jedoch verfehlt; bis 2005 sanken die CO2-Emissionen nur um 19%. 2005 wurde von der EU der Emissionshandel eingeführt.

Seit 2015 besteht eine Vereinbarung zwischen dem Verband Deutscher Reeder und der Bundesregierung zur Stärkung der Wettbewerbsfähigkeit der deutschen Schifffahrt. Insbesondere geht es um die Ausbildung, Beschäftigung und Besoldung deutscher Seeleute und die Stabilisierung und Steigerung ihrer Zahl. Alle vier Jahre findet eine Evaluierung statt. Sanktionen sind möglich, indem Vergünstigungen gestrichen werden.

Die Werbewirtschaft hat sich schon 1972 zur Selbstregulierung  verpflichtet. Sie will rechtlich zulässige, aber von der Branche als unangemessen eingestufte Werbung verhindern. Dazu hat ihr Werberat selbstdisziplinäre Standards und spezielle Verhaltenskodizes für sensible Sektoren entwickelt (Diskriminierung, Kinder, Lebensmittel, Alkohol, Glücksspiel). Der Werberat ist (auch) Anlaufstelle für Beschwerden aus der Öffentlichkeit, seine Handlungsmöglichkeiten sind Beanstandungen und öffentliche Rügen. Staatliche Eingriffe sind nicht vorgesehen.

Auch auf internationaler Ebene gibt es freiwillige Vereinbarungen zwischen Staaten, z.B.das FCKW-Vermeidungsabkommen zum Schutz der Ozonschicht. Ihm haben sich fast 200 Länder angeschlossen. Inzwischen wird kein FCKW mehr verwendet und die Ozonschicht hat sich erholt. Seit 2012 schrumpft das Ozonloch wieder. Auch das Pariser Klimaschutzabkommen von 2015 basiert auf freiwilligen Verpflichtungen. Um den Temperaturanstieg auf unter 1,5 Grad/Celsius zu begrenzen, sollen alle Mitgliedsstaaten selbstständig ihre Klimaschutzprioritäten festlegen, ihre Beitrage dazu ausarbeiten und sie dem UN-Klimasekretariat melden.