Wohnen ist ein Grundrecht

Zwei Ereignisse bewegen den Berliner Wohnungsmarkt: der vom Berliner Parlament be­schlossene Mietendeckel ist laut Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts von Mitte April ungültig, da der Bund bereits 2015 eine Mietpreisbremse beschlossen hat. Mietpreis­bremse und Mietendeckel selbst sind nicht verfassungswidrig. Erfolgreich war hingegen die Initiative “Deutsche Wohnen & Co. Enteignen”. Sie hat das notwendige Quorum für ei­nen Volksentscheid erreicht, so dass die Berliner/innen am 26. September (parallel zur Bundestagswahl) über die Vergesellschaftung von Immobilienfirmen mit mehr als 3.000 Wohnungen abstimmen werden.

Immerhin ist die Verfügbarkeit einer angemessenen Wohnung ein Menschenrecht, wie es Artikel 11 des UN-Sozialpakts von 1966 (Internationaler Pakt über wirtschaftliche, soziale und kulturelle Rechte) vorgibt. Die Revidierte Europäische Sozialordnung von 1999 enthält konkret ein Recht auf Wohnung. Und das deutsche Bundesverfassungsgericht hat 2004 entschieden, dass die Eigentumsgarantie des Art. 14 Abs. 1 GG nicht nur die Eigentums­position des Vermieters schützt, sondern dass auch das Besitzrecht des Mieters an der gemieteten Wohnung Eigentum im Sinne von Art. 14 GG ist.

Versuche, das Wohnen als Grundrecht oder – wie es Bündnisgrüne und SPD in der Ge­meinsamen Verfassungskommission nach der Wiedervereinigung beantragten – als Staatsziel ins Grundgesetz aufzunehmen, scheiterten. Ebenso erging es 2020 einem An­trag der Linken zur Aufnahme sozialer Grundrechte in das GG ein, der unter anderem fol­genden Artikel vorsah: “Jeder Mensch hat das Recht auf eine menschenwürdige und dis­kriminierungsfrei zugängliche Wohnung und auf Versorgung mit Wasser und Energie. Die Miete muss einkommensgerecht sein.“

„Wird Wohnungsbau zum Wahlkampfthema?“, solche Schlagzeilen kann man derzeit le­sen. Bundesminister Horst Seehofer (CSU) erklärte die Wohnungsfrage mit viel Pathos zur „sozialen Frage unserer Zeit“. Besser wären Lösungen. Hier ein paar Zahlen: Die Ange­botsmieten sind in den vergangenen zehn Jahren in den Metropolen um mehr als 60 Pro­zent gestiegen. Die Kaufpreise für Immobilien haben zwischen 2009 und 2017 bundesweit um 61 Prozent zugenommen. Die Bodenpreise sind seit 2011 um mehr als 36 Prozent ge­stiegen, teilweise um bis zu 1.000 Pro­zent.

Erschreckend und folgenreich ist insbesondere der Rückgang an mietpreisgebundenen Wohnungen. Zwischen 2010 und 2019 hat sich deren Zahl halbiert, in Nordrhein-Westfa­len ist sie (Memorandum 2018) von 1,4 Mio. im Jahre 1988 auf 490.000 in 2014 zurückge­gangen. Dies liegt vor allem am Rückzug der öffentlichen Hand aus dem sozialen Woh­nungsbau. Mit der Föderalismusreform ging 2006 die Zuständigkeit dafür in die alleinige Verantwortung der Bundesländer über. Doch die meisten Länder kamen trotz der vom Bund gezahlten Kompensationen ihrer Verantwortung nicht nach. Einfluss hat auch die Konstruktion dieses Instruments. Die Bindungsfrist betrug manchmal nur zehn Jahre, und die öffentlichen Mittel verschwanden dauerhaft in den Taschen zumeist privater Bauher­ren, während die Mietpreis- und Belegungsbindungen nur temporärer Natur waren.

Heute fehlen rund 2 Millionen bedarfsgerechte Wohnungen. Die Wirkung dieser Ent­wicklung zeigt sich an der Wohnkostenbelastung der einkommensschwachen Haushalte. Zwar stiegen die Wohnkosten im Gesamtschnitt von 2010 bis 2015 nur um 1 % auf nun­mehr 15,6 %, bei Haushalten mit niedrigen Einkommen jedoch von 42,2 auf 51,9 %. Der Deutsche Mieterbund beklagt nicht nur den Wohnungsmangel und die stark steigenden Mieten, sondern auch den Tatbestand, dass Menschen mit geringem Einkommen aus den Städten verdrängt und zum Pendeln gezwungen würden – eine leicht übersehene ökolo­gisch schädliche Wirkung.

Sicherlich gibt es auch gesellschaftsbezogene Gründe für Engpässe auf dem Wohnungs­markt. So stieg die Bevölkerung von 1991 bis 2017 um 3,5 %, die Zahl der Haushalte je­doch um 17 %. Und die Wohnflächennachfrage pro Kopf stieg von 36 qm im Jahre 1995 auf 47 qm im Jahre 2020. Allerdings räumte selbst die Bundesregierung 2017 ein, dass Wohnungslosigkeit und Wohnungsnot nicht nur auf der „persönlichen Ebene“ begründet sind – durch Faktoren wie „wirtschaftliche Notlagen, familiäre Probleme, Suchtprobleme, aber auch psychische Erkrankungen“ als möglichen Ursachen –, sondern dass es „struktu­relle Gründe“ gibt: „regional oder lokal zum Teil stark steigende Mietkosten aufgrund feh­lenden Wohnraums vor allem im Bereich kleiner Wohnungen“.

Ein weiterer Einflussfaktor war eine regelrechte Welle von Wohnungsprivatisierungen um 2005. Der Schwerpunkt beim Verkauf von kommunalen Wohnungsbaugesellschaften lag in NRW, Berlin und Sachsen. Argument für die Verkäufe waren die Haushaltsdefizite der Kommunen und der Länder. Von politischer Seite waren alle in den Parlamenten vertrete­nen Parteien an den Privatisierungen beteiligt. Seit der Finanzkrise und den niedrigen Zinsen haben große Konzerne Wohnraum als Anlage- und Spekulationsobjekt entdeckt, mit entsprechenden sozialen Folgen.

Angesichts dieser Ausgangslage ist es nicht sinnvoll, sich auf einzelne Handlungsfelder wie Mietpreisbremse, Neubauförderung oder Vergesellschaftung von Wohnungskonzernen zu fixieren. Es ist zwingend, das komplette wohnungs(bau)politische Instrumentarium zu prüfen, zu modifizieren und einzusetzen. Wie wir sehen, gibt es eine überraschende Viel­zahl und Vielfalt von Maßnahmen und Vorgehensweisen.

Der Wohnungsbau könnte nach Einschätzung der KfW erstmals seit 20 Jahren wieder 300.000 neue Wohnungen übersteigen. Das reiche allerdings nicht, um den Bedarf zu de­cken. „Vor allem in den wachsenden Metropolregionen bleibt Wohnraum knapp und teuer“, prognostiziert die KfW. Sie schätzt den Bedarf auf 350.00 bis 400.000 Wohnungen pro Jahr. Ein Hemmnis für die Ausweitung des Wohnungsbaus bleibe neben dem Mangel an Bauland in Ballungsregionen auch der Fachkräftemangel im Baugewerbe. Eine Entspan­nung auf teuren Wohnungsmärkten mit steigenden Mieten könnte aus Sicht der KfW da­durch erreicht werden, dass “weniger dicht besiedelte Regionen wirtschaftlich belebt, at­traktiver gemacht und besser angebunden werden.“ 5)

Damit ist die jedoch die Frage nach dem Bedarf an bezahlbarem Wohnraum nicht beant­wortet. Das Pestel-Institut hält den Bau von Hunderttausenden Sozialwohnungen für nö­tig. Mindestens 6,3 Mio. Haushalte fielen unter die Einkommensgrenze für geförderte Wohnungen, doch davon gebe es deutschlandweit nur 1,2 Mio. Das seien 700.000 mehr als acht Jahre zuvor. Laut Ansicht der IG Bau müssten bis 2030 jährlich 160.000 dauerhaf­te Sozialwohnungen geschaffen werden.

Damit sind wir beim Stichwort „dauerhaft“. Die Belegungsbindung (das Wohnungsamt wählt die Mieter/innen aus) und die Mietpreisbindung (Kostenmiete) gelten zumeist nur für 15 bis 25 Jahre. Danach hat der Eigentümer freie Mieterwahl und kann die Miete im Rahmen der gesetzlichen Grenzen erhöhen (maximal 20 % in 3 Jahren). Um den starken Schwund an Sozialwohnungen, wie er in der Vergangenheit stattfand, künftig zu vermei­den, müssen die Grundsätze des sozialen Wohnungsbaus modifiziert werden. Die übliche finanzielle Förderung privater Baumaßnahmen ist derzeit wegen des niedrigen Zinsni­veaus wenig attraktiv. Sinnvoll ist der zweckgebundene Verkauf von preisgünstigem Bau­land oder die Trägerschaft durch öffentliche Wohnungsbaugesellschaften. Damit kann die Verfügungsgewalt der Kommunen dauerhaft gesichert werden. Bei Bedarf kann die Kommune mit Bürgschaften unterstützend tätig werden.

Um in besonders betroffenen Städten bezahlbaren Wohnraum zur Verfügung zu stellen, fördert die Landesregierung NRW den Erwerb von Belegungsrechten durch die Kommu­nen. Die Eigentümer/innen von Mietwohnungen verpflichten sich gegen einen Zuschuss zu einer Mietpreisbindung von maximal sieben Euro pro Quadratmeter Wohnfläche und zur Überlassung des Belegungsrechts an die Stadt. Die Zuschusshöhe ist abhängig von der ortsüblichen Vergleichsmiete und kann bis zu drei €/qm betragen. Auch die Länder Berlin und Hessen sowie verschiedene Kommunen wenden dieses Instrument an.

Zwar kann der Druck auf den Wohnungsmarkt letztlich nur durch ein größeres Angebot an Sozialwohnungen gemildert werden, doch bleibt die Subjektförderung vorerst wichtig (Wohngeld, Übernahme der Unterkunftskosten bei Hartz IV). Auch hier zeigt sich die Mietenexplosion: Ständig muss die öffentliche Hand trotz sinkender Empfängerzahlen hö­here Wohnkosten übernehmen, was insbesondere die Kommunen belastet. Die Subjekt­förderung ist aber nicht nur eine ausgesprochen teure, sondern auch eine nicht nachhalti­ge Verwendung öffentlicher Mittel, da die Zuschüsse unmittelbar bei den Immobilieneigen­tümern landen. Dennoch wird sie heute (wie die Wahlprogramme zeigen) parteiübergrei­fend als geeignetes und vorrangiges Mittel gegen steigende Mieten gehandelt.

Ungeachtet der jeweiligen Lage auf dem Grundstücks-, Wohnungs- und Gewerbeflächen­markt sind die Kommunen gehalten, Bodenvorratspolitik zu betreiben. Dies betrifft vor allem den Ankauf landwirtschaftlicher Flächen. Bis diese irgendwann als Bauland oder für Tauschzwecke genutzt werden, werden sie an Landwirte verpachtet. Solche Politik wird er­leichtert durch das Vorkaufsrecht, das den Gemeinden nach § 24 BauGB bei unbebauten Flächen im Außenbereich zusteht, für die im Flächennutzungsplan eine Nutzung als Wohnbaufläche dargestellt ist, oder die laut Baugesetzbuch vorwiegend für Wohnbauten genutzt werden können.. Dieses Vorkaufsrecht könnte gestärkt werden, indem auch Um­gehungsgeschäfte erfasst, Fristen für die Ausübung verlängert, Preislimi­tierungen erleich­tert und auch die Ausübung ohne konkreten Zweck, allein zur Schaffung einer Bodenreserve, ermöglicht wird.

Bei der Baulandvergabe für Wohnungsbauzwecke ist ein Paradigmenwechsel notwendig. Das Höchstgebotsverfahren sollte zugunsten sozialer, städtebaulicher und ökologischer Aspekte abgelöst werden. In der derzeitigen Wohnungsmarktlage muss beim Verkauf öf­fentlicher Grundstücke die Zweckbindung ‘geförderter Wohnungsbau’ im Vordergrund ste­hen. Auch über Baugenehmigungen kann die Kommune Einfluss nehmen, insbesondere dann, wenn Änderungen eines Bebauungsplanes oder Befreiungen davon gewünscht sind. Dann kann sie ihren Spielraum nutzen und z.B. einen Pflichtanteil an gefördertem Wohnraum, hilfsweise die Zahlung einer Ausgleichsabgabe, sowie die Beteiligung an Infra­strukturkosten fordern.

Nach § 9 des Baugesetzbuchs kann ein Bebauungsplan sowohl Flächen für Wohngebäu­de festsetzen, die mit Mitteln des sozialen Wohnungsbaus gefördert werden können, als auch Flächen für Wohngebäude, die für Personen mit besonderem Wohnbedarf bestimmt sind (z.B. Studenten). Diese Vorschrift gibt jedoch lediglich Einschränkungen bezüglich Größe der Wohnungen, Grundrissgestaltung und Ausstattung der Gebäude vor, ohne dass damit eine Pflicht zur tatsächlichen Realisierung von sozialem Wohnungsbau entsteht. Auch ist damit kein Anspruch auf Gewährung öffentlicher Mittel oder eine Verpflichtung zur Inanspruchnahme solcher Mittel verbunden. Diese Gesetzesfassung ist also wenig hilf­reich, insofern ist der Gesetzgeber gefragt.

Ein oft nur am Rande erwähntes Instrument zur Wohnraumschaffung ist die Nachverdich­tung. Durch Aufstockung vorhandener Gebäude, Dachgeschossausbau, Schließung von Baulücken, Blockrandbebauung, Ersatz kleiner durch größere Häuser, Bebauung leerste­hender Gewerbeflächen, Verdichtung im Innenbereich, Bebauung in zweiter Reihe oder Nutzung von Brachflächen in Wohngebieten können Wohnungen in günstigen Lagen ent­stehen und weiterer Zersiedelung entgegengetreten werden. Einer Studie der TU Darm­stadt zufolge könnten auf diese Weise bis zu 2,8 Mio. Wohnungen in urbaner Lage ge­schaffen werden.

Wenn durch Entscheidungen der Kommune Ackerland zu Bauland wird, kann die Gemein­de im Rahmen von Abgaben oder aufgrund vertraglicher Vereinbarungen die Eigentümer zur Finanzierung der mit der Baulandentwicklung verbundenen Investitionen heranziehen. Strittig ist, ob sie auch über ihre eigenen Kosten hinaus solche leistungslosen Gewinne abschöpfen darf (Bodenwertzuwachsabgabe). Offenbar fehlt hierfür eine Ermächtigung seitens des Bundes. Wenn den Kommunen mehr Anreize gegeben werden sollen, neues Bauland auszuweisen, sollten sie auch an den planungsbedingten Wertsteigerungen stär­ker partizipieren. Ein solcher Planungswertausgleich würde zugleich Interessenkonflikten und Spekulationen im Vorfeld der Ausweisung von Bauflächen vorbeugen.

In Bayern gibt es damit keine Probleme. Art. 161 der Landesverfassung besagt, dass „Steigerungen des Bodenwertes, die ohne besonderen Arbeits- oder Kapitalaufwand des Eigentümers entstehen, für die Allgemeinheit nutzbar zu machen“ sind. Dafür hat die Stadt München ihr Instrument der „Sozialgerechten Bodennutzung“ entwickelt. Bei allen Bebau­ungsplänen, die Kosten und Lasten bei der Stadt auslösen und zu einer deutlichen Bo­denwertsteigerung für die planungsbegünstigten Eigentümer führen, müssen diese sich an den finanziellen Aufwendungen beteiligen, nicht nur bei Erschließungsmaßnahmen wie Straßen, sondern auch am Gemeinbedarf wie Kindertagesstätten, Grundschulen oder Grün- und Ausgleichsflächen.

2015 hat der Bundestag eine Mietpreisbremse beschlossen, wobei die Anwendung den Ländern obliegt. In Gebieten mit angespanntem Wohnungsmarkt darf die Miete bei Neu­vermietungen höchstens 10 % über der ortsüblichen Vergleichsmiete (laut Mietspiegel) lie­gen. Erfasst sind nur Bestands-, keine Neubauwohnungen. Die Regelung gilt auch für mö­blierte Wohnungen, bei denen nur ein angemessener Aufschlag für die Einrichtung erho­ben werden darf.

Der in Berlin 2020 beschlossene (und inzwischen als unzulässig eingestufte) Mietende­ckel ging darüber hinaus. Er sah ein Einfrieren der Mieten für fünf Jahre vor, begrenzte die Miete bei Neuvermietungen auf den gesetzlich vorgegebene Betrag und sah Mietsenkun­gen vor, wenn die Miete um 20 % über den Werten einer Mietentabelle lag. Neubauten ab 2014 waren ausgenommen. Bemerkenswert ist, dass sich bei einer Umfrage 65 % für ei­nen bundesweiten Mietendeckel ausgesprochen haben.

Eine weniger stark greifende Regelung ist der Mietspiegel, der gesetzlich vorgesehene Weg zur Ermittlung der ortsüblichen Vergleichsmiete im frei finanzierten Wohnungsbau. Er dient zur Begründung für Mieterhöhungen und wird von Städten in Zusammenarbeit mit Mieter- und Vermieterverbänden erstellt. Eine Verpflichtung zur Aufstellung eines Mietspiegels gibt es nicht. Bei Neuvermietungen sind Mietpreise nur zulässig, wenn sie nicht mehr als 20 % über der ortsüblichen Miete liegen. Bei einem Überschreiten von 50 % oder mehr liegt Wucher vor, also ein Straftatbestand.

Die Eigenheimzulage, die zu Beginn des Jahres 2006 wieder abgeschafft wurde, zielte auf die Bildung von selbst genutztem Wohneigentum durch staatliche Subventionierung. Sie wurde vor allem von Besserverdienenden genutzt, da sie ein hohes Eigenkapital vor­aussetzte. Insofern förderte sie Mitnahmeeffekte. Die Zulage betrug 5 % der Herstellungs- bzw. 2,5 % der Anschaffungskosten (ab 2004 nur noch 1 %.) Gefördert wurde also nicht nur der Neubau, sondern auch der Kauf einer Wohnung.

Das Baukindergeld sollte ab 1. Januar 2018 nach Abschaffung der Eigenheimzulage die Eigentumsbildung für Familien mit Kindern erleichtern. Zehn Jahre lang wird ihnen für den Bau oder Kauf einer eigengenutzten Wohnung jährlich ein Zuschuss von 1.200 € pro Kind gezahlt. Die Förderobergrenze liegt bei 90.000 € Haushaltseinkommen bei einem Kind plus 15.000 € für jedes weitere Kind. Das Baukindergeld wurde fast ausschließlich zum Erwerb von Bestandsimmobilien genutzt, obwohl der Neubau vorrangig sein müsste. Die Förderung ist am 31. März 2021 ausgelaufen.

Die Grunderwerbssteuer fällt an beim beim Erwerb eines Grundstücks und ist vom Käu­fer zu tragen. Sie ist eine Ländersteuer, die diese an die Kommunen weiterreichen kön­nen. Je nach Bundesland beträgt der Steuersatz zwischen 3,5 % und 6,5 % des Kaufprei­ses. Die SPD schlägt vor, die Grunderwerbssteuer beim Bau von Sozialwohnungen zu er­statten. Andere Überlegungen gehen dahin, sie beim Bau durch junge Familien im Rah­men einer Einkommens- oder Vermögensgrenze zu erlassen oder zu reduzieren, z.B. durch einen Freibetrag.

Seit August 2019 sind im Mietwohnungsbau erhöhte Abschreibungen zulässig, und zwar in den ersten vier Jahren 5 %/a (neben der üblichen linearen AfA von 2 %/a). Die Rege­lung gilt nur für neugeschaffene Wohnungen, die mindestens zehn Jahre lang vermietet werden. Die Förderobergrenze liegt bei Baukosten von 3.000 €/qm. Die Maßnahme ist be­fristet, Bauanträge müssen spätestens am 31.12.2021 eingereicht werden.

Wohnraumzweckentfremdung liegt vor, wenn Teile von Gebäuden, die eigentlich als Wohnraum dienen könnten, für andere Zwecke, z.B. gewerblicher Art, genutzt werden. In Gemeinden mit angespannter Wohnraumversorgung liegt die Verhinderung dieses Miss­brauchs im öffentlichen Interesse. Die entsprechende Rechtsgrundlage trat in Nord­rhein-Westfalen am 1.7.2021 in Kraft. Die Gemeinde kann nun eine entsprechende Satzung be­schließen und Zweckentfremdungen mit Geldbußen bis zu 500.000 € ahnden. Auch gegen die Vermietung an Leiharbeiter oder die bewusste Verwahrlosung der Wohnung kann vor­gegangen werden. Besondere Bedeutung hat dieses Thema durch die verbreitete Nutzung von Ferienwohnungsportalen erhalten. Neben privaten Personen, die ihre Wohnungen kurzfristig untervermieten, treten vermehrt professionelle Anbieter auf. Die kurzfristige Ver­mietung von Wohnraum an Touristen ist häufig lukrativer als die langfristige Vermietung als Wohnung, was zur Verknappung von Mietwohnraum (und evtl. zur Steuerhinterziehung) führt.

1981 gestattete der Bund den Ländern, eine Fehlbelegungsabgabe zu erheben. Die meisten Länder führten sie erst in den 1990er Jahren ein und schafften sie zumeist später wieder ab. Nur im Saarland und in Teilen von Rheinland-Pfalz wird sie noch erhoben, Hes­sen hat sie 2016 wieder eingeführt. Als Gründe für die Abschaffung wurden hohe Verwal­tungskosten bei gleichzeitig sinkenden Einnahmen sowie die Befürchtung genannt, dass sich durch den Wegzug Besserverdienender in vormals gemischten Wohnvierteln eine ein­seitige Sozialstruktur entwickeln könne. Gerade dieser Hinweis belegt jedoch, dass die Ab­gabe ihre Wirkung entfaltet und dazu beiträgt, günstige Wohnungen für Einkommens­schwache verfügbar zu machen. Die Mieter/innen müssen für ihre Sozialwoh­nung eine Abgabe an die Kommune zahlen, wenn ihre finanziellen Bedingungen belegen, dass die Wohnung ihnen eigentlich nicht mehr zusteht. Die Schwelle ist erreicht, wenn das Einkommen um 20 % über der Grenze für den Wohnberechtigungsschein liegt.

Die Kommune kann einen Grundstückseigentümer verpflichten, „innerhalb einer angemes­senen Frist sein Grundstück entsprechend den Festsetzungen des Bebauungsplans zu bebauen“ (Baugebot gemäß § 176 BauGB). Im Gesetz werden ausdrücklich auch der dringende Bedarf an Wohnungen und die Baulückenschließung als möglicher Grund be­nannt, der ein Baugebot rechtfertigen kann. Die Notwendigkeit kann also nicht nur mit der Stadtgestaltung oder dem Ortsbildschutz begründet werden, sondern auch mit dem Ziel, bei angespanntem Wohnungsmarkt von privaten Grundstückseigentümern den Bau von neuem Wohnraum zu erwirken. Allerdings kann man mit einem Baugebot strukturelle Pro­bleme nur schwer in den Griff bekommen, zudem ist es arbeitsaufwändig.