Ausgebremst

Die Ampelkoalition will künftig wieder die Schuldenbremse beachten und schließt Steuer­erhöhungen aus. Da drängt die Frage auf, wie sie ihr umfangreiches Investitionspro­gramm finanzieren will. Die Aussagen dazu sind vage und unzulänglich. Wie man liest, sollen kli­maschädliche Subventionen abgebaut und Steuer­schlupflöcher geschlossen werden. Eini­ge Milliarden werden wohl die CO2-Abgabe und die geplante globale Mindest­steuer für Un­ternehmen bringen.

Das wird keinesfalls reichen. Im Koalitionsvertrag ist deshalb eine ganze Reihe von Maß­nahmen aufgeführt, mit denen sich ganz legal an der Schuldenbremse vorbei zusätzliches Geld mo­bilisieren lässt. So soll eine milliardenschwere Rücklage aufgebaut werden, so­lange die Schuldenbremse pandemiebedingt noch ausgesetzt ist. Der Staat pumpt sich noch ein­mal mit Krediten voll, um damit ab 2023, wenn die Schuldenbremse wieder gilt wird, wirt­schaften zu können. So könnte ein dreistelliger Milliardenbetrag an zusätzlichen Finanzm­itteln mobilisiert werden. Ohnehin verfügt der Wirt­schaftsstabilisierungsfonds, ge­schaffen zur Unterstüt­zung Corona-geschädigter Unterneh­men, über insgesamt 600 Mrd. € an Krediterm­ächtigungen und Garantien, von de­nen bislang nur ein geringer Teil abgeru­fen wur­de. Strittig ist, ob dieses Ver­fahren verfas­sungskonform ist, da die zusätz­lich aufge­nommenen Kredi­te eigentlich nur zur Bekämp­fung der Pandemiefolgen dienen dür­fen.

Eine andere Finanzierungsidee ist es, Kredite außerhalb des Bundes­haushalts aufzuneh­men, um so die Schuldenbremse offiziell einzuhalten. Dazu dienen sogenannte Sonder­vermögen des Bundes mit eigener Kreditermächtigung wie die Bahn, die Kreditanstalt für Wiederaufbau, die Autobahn GmbH, der Konjunkturfonds (gegen die Folgen der Finanzkri­se) oder der Finanz­marktstabilisierungsfonds. Seit 2010 besteht bereits ein Ener­gie- und Klimafonds, der nun weiterentwickelt und ausgebaut werden soll. Der Woh­nungsbau kann über die Bundes­anstalt für Immobilienauf­gaben finanziert werden. Ge­plant ist wohl auch ein Sondervermögen ‘Digitalisierung’. Diese Schulden werden nicht auf die Schuldenbrem­se angerechnet.

Es gibt noch mehr Beispiele für Kreativität bei der Finanzierung: Die Tilgungsfristen für die Rückzahlung der bereits aufgenommenen Corona-Schulden sollen gestreckt werden, und die Mechanik der Schuldenbremse soll überarbeitet werden. Auch wenn noch keine De­tails bekannt sind, so dokumentiert diese Ankündigung die verbreitete Unzufriedenheit mit der starren Bindung durch die Schuldenbremse. Letztlich enthält der Koalitionsvertrag eine grundsätzli­che Befürwortung Öffentlich-Privater Partnerschaften (ÖPP), also einer Finan­zierungsform, die den öffentlichen Kostenbeitrag mindert.

Die Zusage der Ampelparteien, künftig wieder die Schuldenbremse einzuhalten, ist also nur Blendwerk. Und sie ist der Tatsache geschuldet, dass die Schuldenbremse seit 2009 im Grundgesetz steht (Art. 109 Abs. 3), also nur schwer wieder außer Kraft gesetzt werden kann. Für den Bund gilt sie seit 2016. Sie besagt, dass die Haushalte von Bund und Län­dern grundsätzlich ohne Einnahmen aus Krediten auszugleichen sind. Die Nettokreditauf­nahme des Bundes wird auf höchstens 0,35 % des Bruttoinlandsproduktes (BIP) be­schränkt. Ausnahmen gelten nur bei abweichender konjunktureller Entwicklung, bei Natur­katastrophen sowie bei außergewöhnlichen Notsituationen, die sich der Kontrolle des Staates entziehen und die staatliche Finanzlage erheblich beeinträchtigen. Diese Lage war 2020 und 2021 wegen der Corona-Pandemie gegeben und soll auch noch 2022 gelten.

Aus der Vergangenheit sind etliche Vorschläge aus dem politischen Raum bekannt, weite­re Ausnahmeregelungen zu schaffen – bislang erfolglos. So wurde zum Beispiel gefordert, die Ausgaben für den Verteidigungshaushalt, für Entwicklungshilfe, für Zahlungen an die Europäische Union und für die Klimawende von den Vorgaben des Maastricht-Vertrags und damit von der Schuldenbremse aus­zunehmen.

Die hier geschilderten Umgehungsbestrebungen (Rücklage, Sondervermögen, Ausnahme­wünsche) belegen, dass eine pauschale Schuldenbremse mit Verfassungsrang, wie sie in Deutschland geschaffen wurde, keine sinnvolle Regelung ist und die Handlungs­fähigkeit und die Zukunftsvorsorge der Regierung erheblich erschwert. Die Tatsache, dass Deutsch­land von 2016 bis 2019 den Vorgaben der Schuldenbremse Rechnung tra­gen konnte, ist ohnehin weniger diesem Gesetz als dem Tatbestand zu verdanken, dass die Zinsen ex­trem niedrig waren und ein mehrjähriges Wirtschaftswachstum zu verzeichnen war. Die Zinszahlungen des Bundes gingen von 2010 bis 2020 von 40 Mrd. € auf 10 Mrd. € zu­rück. Diese Ersparnis macht knapp 10 % des Bundes­haushalts aus.

Die Schuldenbremse wurde als Reaktion auf die damals stetig steigende Staatsverschul­dung und die Befürchtung geschaffen, der demografische Wandel könnte dies verstärken. Auch hoffte man wohl, dadurch das Vertrauen der Kapitalmärkte in die Solidität der deut­schen Staatsfinanzen zu steigern. Möglicherweise sollte die Schuldenbremse auch der Er­füllung der Vorgabe im Maastricht-Vertrag der EU von 1992 dienen, wonach der öffentli­che Schuldenstand 60 % des Bruttoinlandsprodukts nicht überschreiten darf. Kontrollorgan für die Einhaltung der Schuldenbremse ist ein Stabilitätsrat. Allerdings sitzen dort die Finanz­minister, die sich insofern selbst überwachen.

Die Schwarze Null geht noch einen Schritt weiter als die Schuldenbremse, da sie noch nicht einmal die dort erlaubte Verschuldung von 0,35 % des BIP zulässt. Sie ist jedoch kei­ne gesetzliche Vorgabe, sondern nur ein politisches Bekenntnis. Von 2014 bis 2019 wurde dieses Ziel erreicht. Die deutschen Staatshaushalte haben sich seit Einführung der Schul­denbremse merklich verbessert. Allerdings basiert dies – wie gesagt – nicht auf dieser Be­grenzung, son­dern auf dem lang anhaltenden Aufschwung (bis 2019) und den ausgespro­chen niedrigen Kreditzinsen. Daher steht die Schuldenbremse wieder in der Kritik, auch seitens der Wis­senschaft:

So heißt es, dass Staatsschulden zu Unrecht als gefährliche Quelle wirtschaftlicher Insta­bilität einge­stuft würden. – Die Parallelität von hoher Staatsverschuldung mit Außenhan­delsdefiziten und man­gelnder Wettbewerbsfähigkeit sei nicht beweisbar. – Der Spielraum für eine antizykli­sche Finanzpolitik und eine rasche Reaktion auf Krisen würde verringert. – Die Schuldenbremse sei ein eindimensionaler quantitativer Indikator, der der Komplexität des Problems nicht ge­recht wird. – Das Angebot an siche­ren öffentlichen Schuldtiteln, an denen viele Spa­rer und Kapitalanle­ger in­teressiert sind, würde verknappt. – Politiker könn­ten durch die Be­grenzung veranlasst werden, notwen­dige langfristige Projekte zu vernach­lässigen oder an falschen Stellen zu streichen. – Oder sie würden öffentliche Körperschaf­ten zur Finanzie­rung heran­ziehen (z.B. Sondervermö­gen oder die Sozialversicherung).

Immer wieder wird kritisch betont, dass eine Schuldenfinanzierung von Investitionen (wie sie in der Wirtschaft selbstverständlich ist) anders zu beurteilen sei als die von konsumti­ven Ausgaben. Dieses Problem könne man vermeiden, wenn eine Neuverschuldung in Höhe der Investitionen zugelassen würde (die sogenannte goldene Regel). Bis zur Einfüh­rung der Schuldenbremse begrenzte diese Bestimmung die Neuverschuldung (Art. 115 GG alte Fassung). Ziel war, dass parallel zur Verschuldung ein mindestens ebenso großer Anstieg des öffentlichen Vermögens erfolgt. Auf jeden Fall sollten die Handlungsspielräu­me erweitert werden. Die im Gesetz genannten Ausnahmen (Konjunktureinbruch, Naturkat­astrophen, außergewöhnliche Notsituationen) seien zu eng gefasst.

Abgesehen von der Fragwürdigkeit, eine finanzielle Überzeugung gleich im Grundgesetz zu verankern, ist die Ächtung von Schulden für Investitionen viel zu pauschal. Viele Inves­titionen sind ein Einsatz für die Zukunft, der sich zumeist rechnet. Sie erwirtschaften eine volkswirtschaftliche Rendite, erhöhen die Lebensqualität, verbessern die Rahmenbedin­gungen für die Wirtschaft und sichern damit die Wertschöpfung und Arbeitsplätze von mor­gen. Die Gesellschaft profitiert von Investitionen im Sozial- und Gesundheitswesen, in Bil­dung und Digitalisierung, Wohnungsbau und Verkehrswege, Umweltschutz und alternative Energien. Warum soll man / darf man solche Investitionen durch eine Schuldenbremse er­schweren?

Ein nicht zu vernachlässigendes Argument für eine höhere Verschuldung sind die extrem niedrigen Sollzinsen. Bundesanleihen sind das wichtigste Finanzierungsinstrument des Bundes und gelten als besonders sichere Anlage. Während im Jahre 2000 noch Zinsen in Höhe von 5,2 % zu zahlen waren (in früheren Jahren waren es noch viel mehr), waren es im März 2019 –0,31 %. Minus! Die Kapitalanleger müssen also etwas dafür zahlen, dass sie Bun­desanleihen kaufen dürfen. Und der Bund macht bei der Aufnahme von Schulden sogar ei­nen kleinen Gewinn. Einzelne Wissenschaftler/innen fordern daher, den Umfang der Verschuldung an der Höhe der Zinsen auszurichten. Niedrige Zinsen erlauben eine hö­here Kreditaufnahme, ohne den Aufwand für Zinszahlungen zu vergrößern.
In der Wirtschaft käme wohl nur in Ausnahmefällen jemand auf die Idee, seine Investitio­nen ausschließlich mit Eigenkapital zu finanzieren. Die Schuldenbremse würde dort zum Zu­sammenbruch führen. Und es tauchte das Problem auf, wohin die reichlich vorhande­nen Fi­nanzmittel fließen könnten, wenn kaum noch Kredite benötigt werden. Also gibt es in der Wirtschaft keine Schuldenbremse.

Dort gelten die Grundregeln einer arbeitsteiligen Marktwirtschaft, wo Unternehmer und In­vestoren mit Banken und Kapitalanlegern zusammengebracht werden. Die Finanzie­rung von expansionsorientierten oder neu gegründeten Unternehmen ist ohne eine Aufnah­me von Fremdkapital nicht denkbar. Ist jemand kreditwürdig, so kann er sich bei Bedarf ein Darle­hen besorgen. Die Zinszahlungen mindern seine Steuerpflicht, kein Dritter mischt sich in die Un­ternehmenspolitik ein, und der Kreditgeber erhält keinen Anteil am Gewinn.

Statistische Erhebungen zeigen, dass die Fremdkapi­talquote je nach Investitionsobjekt zwischen 20 und 90% liegt. Am höchsten ist sie bei Fahrzeugen, am niedrigsten bei Kom­munikationstechnik. Betrachtet man die Branchen, so liegen die Fremdkapitalan­teile im Bau und Handel mit 90 % bis 95 % am höchsten. Kommunale Unternehmen wie Gas-, Wasser- und Stromversorger, Abfallentsor­ger oder Internetprovider finanzieren ihre Inves­titionen selbstverständlich weitgehend mit Fremdkapital. Wenn sie kommunale Bürgschaft­en als Sicherheit bieten können, sind dies oft hohe Quoten.

Für die gewerbliche Immobilienfinanzierung wurde für 2019 gemeldet, dass von insgesamt 147 Mrd. Euro, die für den Bau bzw. den Erwerb von Gewerbeimmobilien ausgegeben wur­den, Darlehen in Höhe von rund 73 Mrd. € vergeben wurden. Dies entsprach einem Fremdfinanzie­rungsanteil von 50%. Für den Wohnungsbau gibt es Angaben von Band­breiten für die Eigen- und Fremdfinan­zierung. Eindeutig ist, dass sich auf dem Bausektor ohne Fremdkapital nichts tut. Als Ei­genkapitalanteil werden üblicherweise 40% empfoh­len, allerdings sind auch Finanzierun­gen noch mit 20% machbar. Dies dokumentiert, dass der Wohnungsbau ohne Kreditauf­nahme zusammenfallen würde.