Atomwaffensperre

Vom 27. April bis 22. Mai tagt in New York am Sitz der Vereinten Nationen die 11. Überprüfungskonferenz des Atomwaffensperrvertrags; sie findet turnusmäßig alle fünf Jahre statt. Dabei kommen die Vertragsstaaten zusammen, um die Umsetzung der zentralen Vertragsziele ‘Nichtverbreitung’, ‘nukleare Abrüstung’ und ‘friedliche Nutzung der Kernenergie’ zu bilanzieren. Die Konferenz gilt als ein Grundpfeiler der internationalen Abrüstungsdiplomatie.

Bekanntlich gibt es eine Vielzahl von internationalen Verträgen. In der Regel werden sie von den zuständigen internationalen Organisationen verwaltet und auf Arbeitsweise und Wirksamkeit überprüft. Für die Überwachung des Atomwaffensperrvertrags ist die Internationale Atomenergie-Organisation (IAEO) zuständig. Um dies sicherzustellen, ist jeder Nichtkernwaffenstaat verpflichtet, ein Sicherungsabkommen mit der IAEO zu schließen. Dies erlaubt der IAEO Vor-Ort-Inspektionen, allerdings nur nach vorheriger Vereinbarung. Das beschränkt die Möglichkeiten, Verstöße zu entdecken. Daher besteht inzwischen ein Zusatzprotokoll, das unangemeldete Kontrollen ermöglicht. Es wurde bislang von 139 Staaten anerkannt. 

Wirksamer sind die Überprüfungskonferenzen zum Atomwaffensperrvertrag, die alle fünf Jahre stattfinden. Sie stellen eine außergewöhnliche Maßnahme dar und belegen die Bedeutung der Thematik. Möglicherweise waren sie ein Instrument, das den Abschluss des Vertrages überhaupt erst ermöglichte.

Der Atomwaffensperrvertrag der Vereinten Nationen (Nuklearer Nichtverbreitungsvertrag, NVV) wurde 1964 vorgeschlagen und 1968 nach mehr als vier Jahren Verhandlungszeit unterzeichnet. 1970 trat er in Kraft. Die Befristung auf 25 Jahre wurde 1995 aufgehoben. Initiiert wurde der Vertrag von den Atommächten USA, Sowjetunion (heute Russland) und Großbritannien. Mittlerweile gehören ihm 191 Staaten an. Die Atommächte China und Frankreich wurden erst 1992 Mitglied. Indien, Pakistan und Israel sind dem Vertrag nicht beigetreten. Nordkorea ist 2003 ausgetreten. Es ist anzunehmen oder offenkundig, dass diese Staaten über Atomwaffen verfügen. 

Der Südsudan ist nicht Mitglied. Die Ukraine behält sich seit 2024 kriegsbedingt die legale nukleare Wiederbewaffnung vor. Südafrika hat in den Siebziger und Achtziger Jahren ein Atomwaffenprogramm betrieben, dies Anfang der 1990er Jahre jedoch freiwillig aufgedeckt und beendet. Deutschland unterzeichnete den Atomwaffensperrvertrag Ende 1969, ratifizierte ihn jedoch erst 1975. Die DDR hatte ihn Mitte 1968 unterzeichnet.

Der Vertrag enthält die Verpflichtung der Atomstaaten, ernsthafte Verhandlungen über eine vollständige nukleare Abrüstung zu führen. Die Unterzeichnerstaaten ohne Atomwaffen sind gehalten, auch künftig auf solche Waffen zu verzichten. Den Atommächten ist es untersagt, Atomwaffen an Nichtkernwaffenstaaten zu liefern. Die friedliche Nutzung von Atomkraft, also das Recht auf ihre Verwendung für zivile Zwecke – vor allem Energieerzeugung – bleibt gewährt. 

In den drei Jahren vor der Konferenz treffen sich die Delegierten jährlich zu Vorbereitungssitzungen, um strittige Themen einzugrenzen. Die Überprüfungstagungen sind oftmals von starken Spannungen geprägt, da die Interessen der Atommächte und der Nichtwaffenstaaten oft weit auseinanderliegen. Am Ende des Treffens wird im Normalfall ein gemeinsames Abschlussdokument verabschiedet, das den bisherigen Entwicklungsstand bewertet und zukünftige Handlungsschritte vereinbart. 

In der Vergangenheit ist es jedoch mehrfach vorgekommen, dass aufgrund unüberbrückbarer Gegensätze oder der Blockade einzelner Staaten keine Einigung erfolgte. So wurde den Atommächten vorgeworfen, ihren Abrüstungspflichten nicht nachzukommen und stattdessen ihre Arsenale zu modernisieren. Mehrere Überprüfungskonferenzen sind aufgrund von geopolitischen Konflikten und Differenzen ohne substantielle Abschlusserklärung beendet worden. Sanktionsinstrumente kennt der NVV nicht. Allerdings kann die IAEO, wenn sie einen Vertragsbruch feststellt, den Fall zur Behandlung an den UN-Sicherheitsrat verweisen.

Der Atomwaffensperrvertrag hat einen entscheidenden Mangel, er schreibt die Ungleichheit der Mitgliedstaaten fest: Atommächte kontra Nichtkernwaffenstaaten, dazu jene Staaten, die nicht Mitglied sind, jedoch über Atomwaffen verfügen. Verstärkt wird diese Diskrepanz durch die Tatsache, dass die fünf Atommächte gleichzeitig ständige Mitglieder des UN-Sicherheitsrats sind und dort über ein Vetorecht verfügen, um Beispiel auch bei völkerrechtlichen Abrüstungsbemühungen.

Zu Beginn der diesjährigen Tagung warnte der UN-Generalsekretär Guterres vor einer Aushöhlung der Vereinbarung. Es gäbe Anzeichen für ein atomares Wettrüsten und für eine weitere Verbreitung von Atomwaffen. Einige Atommächte modernisierten ihr Arsenal und entwickelten neue Trägersysteme. Allerdings bleibe der Atomwaffensperrvertrag trotz geringer Fortschritte bei der nuklearen Abrüstung ein wichtiger Pfeiler im System der internationalen Sicherheit. 2024 hatte Guterres dem UN-Sicherheitsrat sechs Maßnahmen vorgeschlagen, um die Atommächte zur Prävention und zum Abbau vorhandener Atomwaffen zu veranlassen:

1. Dialog über Einschränkungen im möglichen Gebrauch, vor allem mit neuen Technologien. 2. Beendigung jeder Drohung mit Atomwaffeneinsätzen im Konfliktfall. 3. Stärkung des Abkommens über Atomwaffenversuche. 4. Umsetzung von Abrüstungsvereinbarungen unter gegenseitiger Kontrolle der Atommächte. 5. Verbot des Ersteinsatzes. 6. Reaktivierung des Abkommens zur Reduzierung und Begrenzung strategischer strategischer Atomwaffen.

Friedensorganisationen wie ICAN bemängeln in ihren Stellungnahmen zu den Überprüfungskonferenzen, dass die Risiken der atomaren Abschreckung unterschätzt würden. Obwohl der Vertrag die Atomwaffenstaaten verpflichte, „die Verhandlungen in gutem Glauben über eine umfassende und vollständige nukleare Abrüstung fortzusetzen“, würden keine konkreten Ergebnisse mit dieser Zielsetzung angestrebt. Im Gegenteil würden heute auch europäische Nicht-Atomwaffenstaaten zur Schwächung der Nichtverbreitungsklausel beitragen und die von Frankreich geförderte trügerische Sicherheitslogik unterstützen, die auf der Androhung des Einsatzes von Massenvernichtungswaffen beruht.

Seit 2021 gibt es zusätzlich einen Atomwaffenverbotsvertrag (AVV). Er ist strenger gefasst als der Atomwaffensperrvertrag und verbietet umfassend die Entwicklung, die Produktion, den Test, die Lagerung, den Transport, die Stationierung und den Einsatz von Atomwaffen und untersagt die Drohung damit. Im Juli 2017 war der Vertrag nach langen, oftmals kontroversen Diskussionen mit 122 Stimmen angenommen – bei einer Enthaltung und einer Gegenstimme. In Kraft trat er erst 2021, nachdem die notwendige Mindestzahl von 50 Staaten ihn ratifiziert hatte. 

Heute liegt die Zahl der Unterzeichnerstaaten bei rund 100. Deutschland gehört nicht dazu. Es bekennt sich zur nuklearen Abschreckungspolitik und zur nuklearen Teilhabe und setzt auf den Atomwaffensperrvertrag. Kritiker werten die Stationierung von Atomwaffen in Deutschland als Verstoß gegen den NVV. Inzwischen nimmt Deutschland immerhin als Beobachter, nicht jedoch als Mitglied, an den AVV-Vertragsstaatenkonferenzen teil.

Die Idee eines generellen Atomwaffenverbots entstand 2010. Die Atommächte wiesen jedoch solche Aufrufe und Pläne zurück, so dass auf drei internationalen Konferenzen die Befürworter davon unabhängig ihre Entschlossenheit bekräftigten, Atomwaffen zu ächten. 2014 wurde ein erster Vertragsentwurf vorgestellt. 2016 akzeptiert die UN-Generalversammlung einen Bericht, der Verhandlungen über ein „völkerrechtlich bindendes Instrument zum Verbot von Atomwaffen empfahl, das zu ihrer vollständigen Abschaffung führt“. 2016 wurde mit großer Mehrheit ein entsprechendes Handlungsmandat beschlossen.

Die offiziellen und die de-facto-Atommächte sowie die NATO-Staaten nahmen erwartungsgemäß nicht an den Verhandlungen und Abstimmungen teil und unterzeichneten den Vertrag nicht. Die NATO-Staaten wollten nicht das Verbot der Stationierung von Atomwaffen auf dem eigenen Territorium akzeptieren. Allerdings enthält der Vertrag keinen verbindlichen Zeitplan und keinerlei technische oder rechtliche Eingriffsmöglichkeiten, um Atommächte zum Verzicht zu bewegen. 

Der Sinn des Vertrages wird darin gesehen, Atomwaffen anzuprangern und als Motivation für ihre Abschaffung zu wirken. Dabei wird darauf verwiesen, dass Atomwaffen im Gegensatz zu Chemiewaffen, biologischen Waffen, Landminen und Streumunition noch nicht international geächtet sind. So haben sich immerhin zwei Drittel der UN-Mitgliedstaaten für das Verbot ausgesprochen.

Die Präambel des Vertrags nimmt Bezug auf die Risiken und Gefahren der nuklearen Abschreckung und die Grauen der Vergangenheit und zitiert völkerrechtliche Abkommen, die ein Atomwaffenverbot rechtfertigen. Artikel 1 erläutert die Einzelheiten der vorgesehenen Verbote; Artikel 2 beschreibt die Informationen, die die Vertragsstaaten zu liefern haben; Artikel 4 regelt das Vorgehen bei Beitrittsverhandlungen; Artikel 5 behandelt die nationalen, rechtlichen und administrativen Maßnahmen zur Verwirklichung des Vertrags.

Im Laufe der Jahrzehnte wurden etliche weitere Rüstungskontrollverträge ausgehandelt, um die atomaren Bedrohungen zu begrenzen. Zumeist dienen sie der Nichtverbreitung von Atomwaffen, also der Absicht, das Entstehen neuer Atommächte zu verhindern. Manchmal zielen sie auf eine atomare Abrüstung. Oft wurden die Abkommen von vielen, oft nahezu allen Staaten, teils aber auch nur von wenigen ratifiziert.

Seit 1963 ist ein multilateraler Vertrag in Kraft, der alle Atomwaffenversuche verbietet, die nicht unterirdisch durchgeführt werden. Dieses Abkommen verbietet ausdrücklich ‘Kernwaffenversuche in der Atmosphäre, im Weltraum und unter Wasser“ und wird auch als begrenzter Teststoppvertrag bezeichnet. Bis heute sind ihm 130 Staaten beigetreten, zehn weitere haben ihn unterzeichnet, die Nichtmitglieder China und Frankreich wenden ihn an. Die USA und Russland haben zusätzlich ein Verbot für unterirdische Tests ab einer bestimmten Größenordnung vereinbart. Zwei 2024 im UN-Sicherheitsrat eingebrachte Resolutionen, die eine Ächtung von Massenvernichtungs-, Atom- und anderen Waffen im Weltall vorsahen, fanden nicht die notwendige Mehrheit ; sie scheiterten an den Vetos von  Russland bzw. von Frankreich, Großbritannien und den USA.

1996 wurde ein Vertrag ausgehandelt, der einen umfassenden Teststopp vorsieht. 183 Staaten haben ihn unterzeichnet und 166 ratifiziert. Da noch wichtige Staaten fehlen, konnte er nicht in Kraft treten. Darunter sind auch Indien, Pakistan und Nordkorea, die noch 1995 Kernwaffentests durchgeführt haben.

Zu diesen Rüstungskontrollverträgen gehören auch regionale Abkommen über kernwaffenfreie Zonen. Die Vertragsstaaten verpflichten sich, auf Besitz und Lagerung von Atomwaffen auf ihrem regionalen Hoheitsgebiet zu verzichten. Dem Vertrag von Lateinamerika und der Karibik gehören 33 Staaten an, im Südpazifik sind es 13, in Südostasien 10, in Zentralasien 5 und in Afrika 54. Der Antarktisvertrag mit 45 Mitgliedern untersagt die Stationierung von Atomwaffen auf diesem Kontinent und auf dem Meeresboden.

Im Mai 1972 wurde der ABM-Vertrag (Anti-Ballistic-Missile-Treaty) vereinbart, der garantieren sollte, dass die beiden Supermächte USA und Russland im Sinne der Abschreckung atomar verwundbar bleiben. Zu diesem Zwecke wurde eine Begrenzung der lokalen Raketenabwehrsysteme vereinbart. Im gleichen Jahr wurde der SALT-1-Vertrag (Strategic Arms Limitation Treaty) unterzeichnet, der die Potentiale an strategischen Trägersystemen einfror und damit eine weitere quantitative Aufrüstung verhinderte. 1979 folgte das SALT-2-Abkommen, das eine Reduzierung der Trägersysteme vorsah. Es wurde vom US-Senat nicht ratifiziert, jedoch von beiden Seiten eingehalten.

An die Stelle von SALT-2 trat 1991 der START-Vertrag (Strategic Arms Reduction Treaty), der eine erhebliche Waffenreduzierung vorsieht, vor allem bei Nuklearsprengköpfen. 1993 wurde der Nachfolgevertrag START II unterzeichnet, der vorsieht, alle landgestützten Interkontinentalraketen mit Mehrfachsprengköpfen zu deaktivieren und die zulässige Zahl von aktiven Sprengköpfen zu reduzieren. Zwar stimmten zunächst beide Staaten dem Vertrag zu, doch trat er nicht in Kraft, weil die USA den ABM-Vertrag kündigten und Russland dies zum Anlass für einen Rückzug nahm. Ungeachtet dessen wurden 2002 und 2010 neue Absenkungen für die Zahl der zulässigen Sprengköpfe auf Trägersystemen vereinbart.

Es gab auch Rückschläge. Der INF-Vertrag (Intermediate-Range-Nuclear-Forces) wurde 1987 zwischen den USA und der Sowjetunion geschlossen. Er vereinbarte die Vernichtung landgestützter nuklearer Raketen mit einer Reichweite von 500 bis 5500 km und beendete das nukleare Wettrüsten in Europa, indem er eine ganze Klasse von Waffensystemen verbot. Damit galt er als Meilenstein zum Ende des Kalten Krieges. Die USA kündigten den Vertrag 2019, nachdem sie Russland vorgeworfen hatten, den Vertrag durch die Entwicklung neuer Raketen gebrochen zu haben.