Einstimmige Union

Nicht immer wird sich die Europäische Union darauf verlassen können, dass Querulanten und Blockierer wie Viktor Orban bei demokratischen Wahlen verschwinden. Die kontroverse Diskussion um eine Abschaffung oder Einschränkung des Einstimmigkeitsprinzips in der EU geht also weiter. Bundesaußenminister Wadephul hat gerade eine grundlegende Reform der EU-Entscheidungsprozesse mit einer Abschaffung des Einstimmigkeitsprinzips vorgeschlagen und bereits die Unterstützung von zwölf Staaten gefunden. Bei den Feiern zum Tag der Europäischen Einigung am 9. Mai war der Ruf nach einem Ende des Einstimmigkeitsprinzips unüberhörbar.

Die Vorgabe der Einstimmigkeit mag durchaus Sinn haben. Sie ist ein Zeichen von Verlässlichkeit, schützt die Souveränität der Mitgliedstaaten und bietet Schutz vor Überraschungen und Übervorteilungen. Sie fördert die Konsensbildung und bewirkt, dass die Entscheidungen der EU eine hohe Legitimität aufweisen.

Andererseits wirkt das Erfordernis der Einstimmigkeit als Entwicklungshemmnis und Fortschrittsbremse, wenn einzelne Mitgliedstaaten die Notwendigkeit einer Anpassung an Änderungen der wirtschafts- und geopolitischen Lage nicht erkennen können oder wollen. Der Zwang zu Einvernehmlichkeit führt zur Einigung auf den kleinsten gemeinsamen Nenner und schwächt die EU. Besonders bedenklich ist das Verfahren, wenn die Zustimmung an sachfremde Bedingungen geknüpft wird oder wenn versucht wird, im Gegenzug auf anderen Handlungsfeldern eigennützige Vorteile auszuhandeln. (wie es Orban getan hat), Solch ein Veto wirkt dann wie eine Erpressung.

Wadephul erwartet, dass die EU flexibler und innovativer wird und sich stärker der aktuellen Realität anpasst. Das Einstimmigkeitsprinzip hindere sie bislang oft daran, geopolitisch zügig und wirksam tätig zu werden. Daher greift er frühere Vorschläge für ein Kerneuropa auf. „In Politikbereichen, in denen gemeinsame Fortschritte mit allen 27 Mitgliedstaaten absehbar nicht erreichbar sind,“ will er mit einer kleineren Gruppe an Staaten vorangehen. Hier wären dann Mehrheitsentscheidungen möglich. Es müssten nicht sofort alle mitmachen, zumal sich gezeigt habe, dass andere Staaten später nachzögen. Beim Beitritt neuer Staaten wäre z.B. denkbar, ihr Stimmrecht stufenweise zu gestalten. Ansonsten würde sich die EU weitere Vetokandidaten einhandeln.

Die Neuregelung soll den Initiatoren zufolge vor allem in der Gemeinsamen Außen- und Sicherheitspolitik angewendet werden, wo derzeit das Prinzip der Einstimmigkeit gilt. Staaten, die nicht mitmachen, behindern dann nicht diejenigen, die vorangehen wollen. Bei einer qualifizierten Mehrheit könnten die Entscheidungen der EU rascher getroffen werden. Die Suche nach Konsens müsse nicht aufgegeben werden, würde aber durch die Abschaffung von Blockadehaltungen erleichtert. Allerdings müssten, um das Einstimmigkeitsprinzip abzuschaffen oder abzumildern, wiederum alle 27 Mitgliedstaaten zustimmen.

Das Europäische Parlament hat in den vergangenen Jahren mehr als 40 mal Pläne erstellt und Beschlüsse gefasst, um das Einstimmigkeitsprinzip abzuschaffen und durch qualifizierte Mehrheitsentscheidungen zu ersetzen. Vor allem in den Schlüsselbereichen sollen Blockaden durch einzelne Mitgliedstaaten verhindert werden. Dazu legte das Parlament eine Reihe pragmatischer Vorschläge vor. Der Europäische Rat wurde aufgefordert, ein Verfahren zur Änderung der EU-Verträge einzuleiten. Bislang ist das nicht erfolgt, zumal solche Modifikationen die Zustimmung aller Mitgliedstaaten bedingen.

Das Parlament legte dazu einen konkreten Zeitplan vor. Bis Ende 2023 sollen Mehrheitsentscheidungen bei Sanktionen, Energiesteuern und Haushaltsfragen möglich werden, bis Ende 2024 sollen internationale Verträge in der Außen- und Sicherheitspolitik folgen. Als geeignetes Instrument werden sogenannte Passerelle-Klauseln empfohlen, die freiwillige Vereinbarungen vorsehen, wonach für bestimmte Angelegenheiten eine qualifizierte Mehrheit ausreicht. Doch auch für solche Übereinkünfte ist Einstimmigkeit erforderlich.

Sanktionen oder vergleichbare Maßnahmen zur Einbindung von widerstrebenden Mitgliedstaaten kennt die EU nicht. Da kann nur Überzeugungsarbeit helfen. Ein formeller Ausschluss von Mitgliedstaaten ist nicht vorgesehen. Jedoch ist in der Vergangenheit schon mehrfach gefordert worden, eine solche Möglichkeit zu schaffen. Bei schwerwiegenden Verletzungen der Grundwerte (Demokratie, Rechtsstaatlichkeit) können bestimmte Mitgliedschaftsrechte, z.B. das Stimmrecht, suspendiert werden. Um eine solche Strafe zu beschließen, bedarf es der Einstimmigkeit. Alternativ kann die EU Geldzahlungen kürzen, wenn Rechtsstaatsdefizite bestehen.

Das Einstimmigkeitsprinzip der EU gilt nur in bestimmten Bereichen, nämlich solchen, die von den Mitgliedstaaten als sensibel betrachtet werden. Im Lissabon-Vertrag von 1.12.2009 hat die EU den Umfang der Entscheidungen, die mehrheitlich getroffen werden können, ausgeweitet. In diesem Abkommen wurde auch erstmals die Möglichkeit eingeführt, freiwillig aus der EU auszutreten. Der Europäische Rat hat die Punkte mit Einstimmigkeitsvoraussetzung wie folgt aufgelistet. Eine Stimmenthaltung steht der Annahme von Beschlüssen, für die eine Einstimmigkeit erforderlich ist, nicht entgegen.

~ Gemeinsame Außen- und Sicherheitspolitik (einschl. Migrationspolitik, Militäreinsätze, Sanktionen)

~ Gewährung neuer Rechte für EU-Bürger/innen

~ Aufnahme weiterer Staaten

~ steuerliche Harmonisierung nationaler Rechtsvorschriften

~ EU-Finanzen, vor allem Eigenmittel

~ ausgewählte Bestimmungen in der Justiz- und Innenpolitik

~ Harmonisierung nationaler Rechtsvorschriften im Bereich der Sozialen Sicherheit

Die Liste belegt, warum es so schwierig ist, das Prinzip der Einstimmigkeit abzuschaffen oder abzuschwächen. Hier finden wir besonders wichtige Themenbereiche, bei denen leicht erkennbar wird, dass zwischen den Mitgliedstaaten Meinungsunterschiede entstehen und die Einstimmigkeit verhindern können. Bei Migrationspolitik, Sanktionen, Militäreinsätzen und Aufnahme neuer Mitgliedstaaten, aber auch bei den Finanzen und Gesetzgebung wird rasch deutlich, welche Unvereinbarkeiten auftauchen können.

Das Erfordernis der Einstimmigkeit gilt nur für den Ministerrat. Dagegen reichen bei Abstimmungen in der Kommission und im Parlament einfache Mehrheiten. Die EU-Kommission entscheidet in wöchentlichen Sitzungen als Kollegium, meist durch einfache Mehrheit der 27 Kommissare, wobei in wichtigen Themen ein schriftliches und in Routineangelegenheit ein mündliche Verfahren genutzt wird. Es gilt das Prinzip der Kollegialität, wonach alle Mitglieder die Beschlüsse mittragen.

Das Europäische Parlament stimmt über Gesetzesvorschläge überwiegend mit einfacher Mehrheit der abgegebenen Stimmen ab. Bei Zweifeln erfolgt eine elektronische Abstimmung. Bei Rechtsakten wird namentlich abgestimmt. In Sonderfällen ist eine absolute Mehrheit vorgeschrieben. Das Parlament ist nicht nach Nationalitäten, sondern nach politischen Fraktionen organisiert. Es spielt eine zentrale Rolle bei der Gesetzgebung und der Wahl der Kommission.

Schon heute gilt in 80 Prozent aller Fälle in der EU das Prinzip der qualifizierten Mehrheitsentscheidung. Dabei müssen mindestens 55% der Mitgliedstaaten mit Ja stimmen – das sind 15 von 27 – und sie müssen zusammen mindestens 65% der gesamten EU-Bevölkerung repräsentieren. Theoretisch gibt es auch schon jetzt die Möglichkeit, das Einstimmigkeitsprinzip durch sogenannte ‘Brückenklauseln‘ (Passerelle-Lösungen) zu umgehen. Die Mitgliedstaaten müssen sich dazu darauf einigen, dass für bestimmte Angelegenheiten eine qualifizierte Mehrheit ausreicht. Diese seit 2009 mögliche Ausnahmeklausel bedingt jedoch, dass ihr alle Staaten zustimmen. Daher ist sie bisher noch nie angewandt worden.